INFORMELLES TREFFEN DER FÜR DIE RAUMORDNUNG ZUSTÄNDIGEN MINISTER DER EUROPÄISCHEN UNION (NOORDWIJK, 9. und 10. JUNI 1997)

EUROPÄISCHES
RAUMENTWICKLUNGSKONZEPT
(EUREK)

ERSTER OFFIZIELLER ENTWURF

Inhalt (Teil I)

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I.	RAUMENTWICKLUNGSPOLITIK AUF EUROPÄISCHER EBENE
I.A.	DIE GRUNDLEGENDEN ZIELE
I.B.	DIE BEGRÜNDUNG DES EUREK
I.C.	EIN POLITISCHES DOKUMENT
I.D.	DER STATUS DES EUREK
I.E.	EIN ANSATZ ZUR RAUMENTWICKLUNGSPOLITIK IN EUROPA
I.F.	FÖRDERUNG DER ZUSAMMENARBEIT
II.	RAUMWIRKSAME ENTWICKLUNGEN: DIE EUROPÄISCHE DIMENSION
III.	POLITISCHE ZIELE UND OPTIONEN FÜR DEN EUROPÄISCHEN RAUM
IV.	UMSETZUNG DES EUROPÄISCHEN RAUMENTWICKLUNGS- KONZEPTS

 

TEIL I

I. Raumentwicklungspolitik auf Europäischer Ebene  

Die langfristigen ökonomischen, sozialen und räumlichen Entwicklungstendenzen in der Europäischen Union werden vor allem durch drei Faktoren beeinflußt:

· die Folgen der allmählichen wirtschaftlichen Integration und der intensiveren politischen Zusammenarbeit in Europa zwischen den Mitgliedstaaten und anderen interessierten Gruppen,

· die wachsende Bedeutung der lokalen und regionalen Behörden und ihre Rolle bei der Raumentwicklung,

· die zu erwartende Erweiterung der Europäischen Union und die Entwicklung der Beziehung zu ihren Nachbarn,

Diese drei Phänomene müssen im Zusammenhang der wirtschaftlichen Globalisierung und den damit in Verbindung stehenden beträchtlichen technologischen Entwicklungen sowie den allgemeinen demographischen, ökonomischen und ökologischen Trends gesehen werden, welche die Entwicklung der Europäischen Union kennzeichnen.

Diese neuen Rahmenbedingungen, die zu einer größeren Offenheit und zu engeren Beziehungen zwischen den Regionen führten, erhöhen die Bedeutung und steigern die Auswirkungen der räumlichen Dimension bei der Entwicklung. Es stellt den Ausgangspunkt für den im EUREK verfolgten Ansatz dar.

I.A. Die grundlegenden Ziele  

Das EUREK verfolgt drei grundlegende Ziele, die mit den Grundvorstellungen des informellen Treffens in Leipzig (1994) in Übereinstimmung stehen:

· wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt,

· nachhaltige Entwicklung,

· ausgeglichene Wettbewerbsfähigkeit im europäischen Raum.

Diese drei Ziele unterscheiden sich hinsichtlich ihrer Natur und ihrer politischen Implikationen. Insbesondere der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt ist eine der wichtigsten Säulen des Unionsvertrags und eine wichtige Aufgabe für die verschiedenen Gemeinschaftspolitiken. Der hier verfolgte Ansatz der Raumentwicklung bekräftigt nicht nur dessen absolute Notwendigkeit, sondern sollte auch als ein Mittel betrachtet werden, das beschriebene Ziel zu erreichen.

Das Neue besteht darin, daß sie gleichzeitig verfolgt werden, wobei die Aufmerksamkeit auch auf ihr Zusammenwirken gerichtet werden sollte. Damit können sie mit den drei operationellen Zielen des Leipziger Dokuments verglichen werden: Ausgleich, Erhaltung und Entwicklung. Obwohl jedes der drei grundlegenden Ziele sich auf eines dieser drei operationellen Ziele bezieht, besteht zudem eine spezielle Zielbeziehung zwischen jeweils zwei Zielen: Zusammenhalt/Ausgleich, nachhaltige Entwicklung/Erhaltung, Wettbewerbsfähigkeit der Räume/Entwicklung.

Keines der drei operationellen Ziele kann den beiden anderen vorgezogen werden: Entwicklung allein bedeutet den Sieg des Stärksten, Gleichgewicht allein führt zu größerer Abhängigkeit der Schwächsten und zur Schwächung der Stärksten im globalen Zusammenhang, Schutz allein birgt das Risiko von Sklerose und Stagnation. Eine Raumplanung, die sich auf nur eines dieser Ziele konzentriert, würde zweifellos unter der Vernachlässigung der beiden anderen Ziele leiden und das Ziel einer effektiven, ausgewogenen und harmonischen Raumentwicklung verfehlen.

Der Nutzen des EUREK besteht vor allem darin, daß die Zielerreichung dieser drei Ziele durch die Schaffung von Verbindungen zwischen diesen Zielen erleichtert wird, indem die Ziele vor dem Hintergrund der verschiedenen räumlichen Situationen in Europa gewichtet werden. Das bedeutet insbesondere, daß auf eine bessere Integration der verschiedenen Fachpolitiken hin gearbeitet werden muß, die einen Einfluß auf den Raum ausüben. In diesem Zusammenhang sollte die Tatsache, daß sich Europa der Herausforderung des globalen Wettbewerbs stellen muß, besonders berücksichtigt werden. Die Chancen eines Erfolgs werden um so größer sein, als es gelingt, die allgemeine Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern, den Weg zu nachhaltigem Wachstum zu finden und das räumliche Gleichgewicht sowie den räumlichen Zusammenhalt zu erhalten oder gar zu verbessern.

I.B. Die Begründung des EUREK  

Regionen, Städte und Räume stehen miteinander im Wettbewerb um wirtschaftliche Aktivitäten, Arbeitsplätze, Infrastruktur etc. - einer der wesentlichen Triebkräfte für den räumlichen Entwicklungsprozeß. Gegenwärtig haben jedoch nicht alle europäischen Regionen, die an diesem Wettbewerb teilnehmen, die gleichen Ausgangsbedingungen. Darüber hinaus stößt der Prozeß dann an seine Grenzen, wenn ungehinderter Wettbewerb zu Ineffizienzen und zur Verpuffung von Anstrengungen und Investitionen führt. Deshalb muß im Hinblick auf die Förderung einer harmonischen und ausgeglichenen Entwicklung in Europa ein übergeordneter Standpunkt eingenommen werden. In einigen Fällen dürfte Zusammenarbeit nötig sein, um die Wettbewerbsfähigkeit derjenigen Regionen zu steigern, die unzureichend in den Wettbewerbsprozeß integriert sind. Dagegen sollte in anderen Fällen die Zusammenarbeit das Ziel verfolgen, die negativen Auswirkungen eines ruinösen Wettbewerbs zu begrenzen. Der Ansatz der Raumentwicklung strebt jeweils danach, ein besseres Gleichgewicht zwischen Wettbewerb und Zusammenarbeit herzustellen, so daß der gesamte europäische Raum ein optimales Niveau hinsichtlich der Wettbewerbsfähigkeit erreicht. Dieser Ansatz könnte einen Weg zur Verbesserung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts aufzeigen.

Die sozialen und ökonomischen Veränderungen innerhalb der europäischen Gesellschaft führen zu drei verschiedene Arten von Interdependenzen:

· zwischen Regionen,

· zwischen den verschiedenen Fachpolitiken, die sich auf bestimmte Gebiete auswirken,

· zwischen den verschiedenen Regierungsebenen, welche sich die Verantwortung für ein bestimmtes Gebiet teilen.

Auf der einen Seite bergen diese Veränderungen das Risiko, das räumliche Gleichgewicht in Europa zu gefährden, auf der anderen Seite können sie jedoch auch neue Entwicklungsmöglichkeiten eröffnen. In beiden Fällen machen sie jedoch konzertierte Reaktionen der Union erforderlich und verdeutlichen den Nutzen einer Weiterentwicklung der Raumentwicklungspolitik auf europäischer Ebene.

Mit der Zustimmung zur Erstellung eines Europäischen Raumentwicklungskonzepts (EUREK) haben die Mitgliedstaaten und die Kommission zum Ausdruck gebracht, daß sie das Ausmaß der neuen Herausforderungen und die Notwendigkeit eines Problemlösungsansatzes, der über nationale Grenzen hinausgeht, erkennen.

In den vergangenen sieben Jahren haben die für die Raumordnung zuständigen Minister in Zusammenarbeit mit der Kommission diese Aufgabe mit Unterstützung des Europäischen Parlaments, des Ausschusses der Regionen und der lokalen Behörden sowie des Wirtschafts- und Sozialausschusses verfolgt. Im November 1993 beschlossen die Minister in Lüttich, ein Europäisches Raumentwicklungskonzept aufzustellen. Während der darauffolgenden Präsidentschaften (Korfu und Leipzig 1994, Straßburg und Madrid 1995 und Venedig 1996) wurden Beiträge geleistet, welche die Vorstellungen über den Stellenwert und den Inhalt dieses Dokuments weiterentwickelten. Nach dieser Phase der Überlegungen wurde vereinbart, alle Ideen in einem ersten Konsensdokument zu sammeln. Dieses Dokument, das nunmehr auf dem Ministertreffen in Noordwijk im Juni 1997 vorgelegt wird, stellt den ersten offiziellen Entwurf des EUREK dar. Es steht mit den sechs im Leipziger Dokument einleitend genannten politischen Grundsätzen, welche die Minister gemeinsam beschlossen haben, im Einklang. Es soll der Ausdruck einer gemeinsam geteilten Vision vom europäischen Gesamtraum darstellen und einen allgemeinen Bezugsrahmen für Maßnahmen bieten, um den betreffenden Behörden ein Leitbild für die Formulierung der Politik und ihrer Implementation an die Hand zu geben. Darüber hinaus soll es ein positives Signal zur Verpflichtung und Beteiligung an der laufenden politischen Debatte über die Entscheidungsfindung auf europäischer Ebene setzen.

I.C. Ein politisches Dokument  

Das EUREK geht über die alleinige Beschreibung von Zielen aus räumlicher Sicht hinaus. Auch politische Fragen werden behandelt. Das vorliegende Dokument soll nicht nur das Bewußtsein der beteiligten Partner schärfen (Kommission, Mitgliedstaaten, Europäisches Parlament, die verschiedenen Räte, Regionen und andere potentielle Interessengruppen), sondern auch die zwischen ihnen stattfindende, breit angelegte Diskussion über die langfristigen Leitlinien der europäischen Raumentwicklung zu strukturieren helfen.

Ein Ausgangspunkt für raumorientiertes Denken liegt in der Tatsache, daß diejenigen Kräfte, welche die Ansiedlung von wirtschaftlichen Aktivitäten beeinflussen - in erster Linie die Marktkräfte - in zunehmendem Maße auf europäischer Ebene wirken, während die Raumentwicklung als Politik in vielen Fällen immer noch nationalen oder niedrigeren Ebenen zugeordnet ist. Folglich besteht eine Diskrepanz zwischen diesen Ebenen, die es erschwert, die gesamten Möglichkeiten einer europäischen Raumentwicklung vollständig auszuschöpfen.

Ein charakteristisches Merkmal des Gebietes der Gemeinschaft ist seine große Vielfalt - besonders im Vergleich mit anderen Regionen der Welt. Diese Vielfalt - eine der größten Entwicklungspotentiale Europas - wird im Zuge der weiteren Ausdehnung der Europäischen Union beständig vergrößert. Das hat aber auch zur Folge, daß die Festlegung von überall in der Europäischen Union anwendbaren Zielen der Raumentwicklung auf Gemeinschaftsebene immer schwieriger und komplexer wird. Eine solche Politik muß die Vielfalt und Komplexität respektieren und sie zum Wohle Europas ausnutzen. Dies erfordert die Entwicklung eines räumlich differenzierten Ansatzes der Raumentwicklungspolitik, während zugleich Europa als ganzes im Gesichtsfeld bleibt.

Aufgrund dieser Vielfalt und Komplexität steht jedoch außer Frage, daß der Ansatz des EUREK eine Analyse verlangt, die sich auf die wissenschaftliche und detaillierte Beschreibung des europäischen Territoriums und seiner Merkmale beschränken sollte. Das Ziel besteht darin, auf das in diesem Bereich verfügbare Material zurückzugreifen (wie z. B. "Europa 2000+" und die von darauffolgenden Präsidentschaften erstellten Dokumente), so daß ein integrierte und multisektorale Strategie für die europäische Raumentwicklung erarbeitet wird. Unter anderem soll dadurch eine größere Kohärenz und Komplementarität zwischen den Raumentwicklungsstrategien der Mitgliedstaaten hergestellt und damit auch die Koordination der Gemeinschaftspolitik hinsichtlich der räumlichen Aspekte verbessert werden.

Das EUREK wäre ein Werkzeug, daß besonders eng mit dem Ziel des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts verknüpft ist und viel zu seiner Erreichung beitragen kann. Ebenso könnte es helfen, das postulierte Ziel der nachhaltigen Entwicklung zu erreichen. Der besondere Beitrag des EUREK besteht darin, die Abhängigkeit dieser Ziele von der räumlichen Dimension herauszustreichen - um somit dieser Abhängigkeit größere Aufmerksamkeit zu widmen.

Es steht jedoch nicht in der Absicht des EUREK festzulegen, welche Kombinationen von Politiken in welchen Gebieten der Europäischen Union verfolgt werden sollen. Sein Zweck besteht vielmehr darin, ein Rahmenkonzept vorzuschlagen, eine Methodologie und ein Verfahren für die integrierte räumliche Umsetzung thematischer Politikoptionen. Diese Optionen und die Methodologie werden in den europäischen Institutionen und in den Mitgliedstaaten Gegenstand einer breiten Debatte sein.

Der Faktor ‘Zeit’ spielt ebenfalls eine wichtige Rolle. Der im EUREK vorgeschlagene strategische Ansatz zur Raumentwicklung soll die Zukunft langfristig beeinflussen. Diesbezüglich leidet das EUREK jedoch offenbar unter einem Mangel: Der hier verfolgte Ansatz ist auf 15 Mitgliedstaaten begrenzt. Bei der zukünftigen Weiterentwicklung des EUREK sollte daher ein größerer Schwerpunkt auf kontinentale Aspekte der räumlichen Entwicklung gelegt und die Erweiterung der Europäischen Union in die Überlegungen miteinbezogen werden.

I.D. Der Status des EUREK  

Das EUREK hat folglich den Zweck, einen gemeinsamen Bezugspunkt herzustellen, um die seit 1989 durch die für Raumordnung zuständigen Minister durchgeführte Phase des Überlegens abzurunden. Aus den Beschlüssen von Korfu im Jahre 1994 ist direkt abzuleiten, daß das EUREK ein konzertiertes, selektives, fortschrittliches, fortlaufendes, flexibles und transparentes Dokument werden soll. In Übereinstimmung mit den Leipziger Grundsätzen zur Erstellung des EUREK ist ebenso klar, daß das Dokument nur von einem aufzeigenden nicht aber einem vorschreibenden Charakter geprägt ist. Dennoch dürfte dieser Ansatz zu greifbaren Ergebnissen für den europäischen Raum führen und Anreizwirkungen für politische Maßnahmen mit sich bringen.

Insbesondere das Prinzip der Selektivität ist in der Notwendigkeit begründet, einen Ansatz bei der Raumentwicklung zu verfolgen, der auf einer begrenzten Auswahl wichtiger Themen beruht. Dadurch kann die Integration verschiedener Politikbereiche mit räumlichen Auswirkungen hervorgehoben werden. Darüber hinaus wird die Notwendigkeit verbesserter Zusammenarbeit zwischen den beteiligten Gruppen herausgestrichen. Das Leipziger Dokument stellt in dieser Hinsicht die Grundlage dar, als es drei Handlungsfelder für die Politik nennt, die den folgenden drei Zielen entsprechen:

· ein ausgewogenes und polyzentrisches Städtesystem,

· gleiche Zugangsmöglichkeiten zu Infrastruktur und Wissen,

· intelligentes Management und die Entwicklung des natürlichen und kulturellen Erbes.

Das Ziel des EUREK besteht weder darin, neue Handlungsfelder für die Gemeinschaftspolitik zu suchen noch neue Verantwortlichkeiten für die Europäische Union aufzudecken. Das Ziel besteht vielmehr darin, die Implementation der Gemeinschaftspolitik zu verbessern und ihre Wirksamkeit und Bedeutung zu erhöhen, indem sie der räumlichen Dimension das ihr angemessene Gewicht verleiht. Das EUREK kann dem Zweck einer besseren Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen ihnen und der Kommission dienen. Darüber hinaus kann es dazu beitragen, daß die für die Raumordnung zuständigen Behörden schon während eines frühen Stadiums die europäischen Raumentwicklungsvorstellungen berücksichtigen.

I.E. Ein Ansatz zur Raumentwicklungspolitik in Europa  

Zwei Ansätze müssen unterschieden und in Übereinstimmung gebracht werden: Der eine hat zum Ziel, den einzelnen Fachpolitiken eine weitere Dimension hinzuzufügen, indem sie in ihren räumlichen Kontext integriert werden und untersucht wird, wie sie zusammenwirken. Der andere Ansatz besteht in der Erstellung eines Rahmens für die räumliche Integration, der die verschiedenen Ebenen der politischen und räumlichen Organisation in Europa berücksichtigt.

Der Aufbau dieses Dokuments spiegelt diese Sichtweise wider.

Abb. I.1: Die Struktur des EUREK

· Teil II "Raumwirksame Entwicklungen: Die europäische Dimension" betrachtet die treibenden Kräfte der langfristigen räumlichen Entwicklung in Europa und versucht, die wichtigsten Stärken und Chancen sowie Schwächen und Gefahren aufzuzeigen (Strengths-Weaknesses-Opportunities-Threats: SWOT-Analyse). Darüber hinaus sollen die Auswirkungen der Gemeinschaftspolitiken bewertet werden, d. h. zumindest derjenigen, die diesbezüglich die größte Bedeutung aufweisen. Diese Bewertung sollte ermitteln, inwieweit die gegenwärtigen Gemeinschaftspolitiken zu einer ausgewogenen räumlichen Entwicklung in der Weise beitragen, daß die räumliche Vielfalt der Europäischen Union angemessen berücksichtigt wird. Hier werden allerdings nur erste Einschätzungen im Rahmen der SWOT-Analyse vorgestellt: In Zukunft soll diese mit einem Verfahren erweitert und verfeinert werden, welches im Ausschuß für Raumentwicklung beschlossen wurde, das aber im vorliegenden Dokument jedoch noch nicht zur Anwendung gekommen ist.

· Teil III "Ziele und Optionen für den europäischen Raum" beginnt mit der Auswahl einer begrenzten Zahl von Politikzielen entsprechend der in Leipzig definierten drei Handlungsfeldern, wobei jedes dieser Ziele mit einer kurzen Liste von Politikoptionen operationalisiert wird. Darauf folgt eine Darstellung des räumlichen Integrationsrahmens für die Implementation dieser Ziele. Obwohl das Thema im Ausschuß für Raumentwicklung bereits mehrfach diskutiert wurde, bedarf dieser Rahmen noch einer weiteren Verfeinerung.

· Teil IV "Umsetzung des Europäischen Raumentwicklungskonzepts" kann derzeit nur einen ersten Ansatz in der Form eines Aufrufs zur Diskussion und dem Aufwerfen von weiteren Fragen bieten. Räumliche Integration kann nicht "von oben" beschlossen werden, denn ein solches Vorgehen wäre nicht akzeptabel und auch ineffizient. Demzufolge sollten die Vorstellungen über die Implementation zunächst von denjenigen entwickelt werden, die sie später mit Bezug auf den in Kapitel III.D. vorgeschlagenen Rahmen durchführen. Dieses Dokument hat die Aufgabe, einen grundlegenden Anstoß zur Diskussion zu geben und aufzuzeigen, wo und wie Experimente in Zusammenarbeit aufgenommen werden können. Da dies jedoch nicht den weiteren Ausbau des Ansatzes vorwegnehmen kann, muß Teil IV so offen wie möglich bleiben.

I.F. Förderung der Zusammenarbeit  

Die wachsende Bedeutung der Interdependenzen, besonders zwischen den verschiedenen Regionen selbst, den verschiedenen Fachpolitiken und den verschiedenen Regierungsebenen, wurde bereits erwähnt. Die stärkere Berücksichtigung dieses Tatbestandes - ein Ergebnis dieses Dokuments - wird eine engere Zusammenarbeit verlangen. Die Beobachtung, daß die Struktur und die Nutzung der nationalen Räume nicht mehr alleine durch die nationalen Politiken, geschweige denn durch einen noch stärker fragmentierten Ansatz bestimmt werden, macht es notwendig, mögliche Partner für die Teilung der Verantwortung zu ermitteln, die Regeln für die Partnerschaft entsprechend den einzelnen nationalen Eigenheiten und Gesetzgebungen zu definieren und den Umfang gemeinsamer Maßnahmen festzulegen.

Dieser Ansatz ist weder einfach noch risikolos, aber nichtsdestotrotz grundlegend. Der Raum wird zum gemeinsamen Nenner und Gegenstand eines neuen Typus von Gesellschaftsvertrag. Kooperation wird damit zu einer Methode des Arbeitens wie auch des Handelns. Da dies ein vergleichsweise neuer Ansatz ist, muß er durch Anreize, Experimente und Informationsaustausch gefördert werden. Zum Teil aufgrund der überwiegend dezentralen Ausrichtung und zum Teil aufgrund seiner transnationalen Dimension kann er dazu beitragen, institutionelle und organisatorische Änderungen innerhalb der europäischen öffentlichen Verwaltungen auszulösen, zumindest was diejenigen Verwaltungen mit räumlicher Verantwortung betrifft.

Dieser Ansatz ist ein wesentliches Element des EUREK. Er allein stellt bereits einen hinreichenden Anlaß für eine breit angelegte Debatte in ganz Europa dar.

 

RAUMWIRKSAME ENTWICKLUNGEN: DIE EUROPÄISCHE DIMENSION

POLITISCHE ZIELE UND OPTIONEN FÜR DEN EUROPÄISCHEN RAUM

UMSETZUNG DES EUROPÄISCHEN RAUMENTWICKLUNGS- KONZEPTS