 |
 |
 |
 |
 |
|
|
|
|
|
DRITTER TEIL: DER NEUE FINANZRAHMEN (2000-2006)
1. Einen hinreichend langen Zeitraum abdecken
2. Die Finanzierung der Hauptaufgaben ermöglichen
3. Ein Effizientes Finanzmanagement gewährleisten
1. Agrarausgaben
2. Strukturausgaben
3. Sonstige Ausgabenkategorien
4. Reserven
5. Vorgeschlagener Bezugsrahmen
1. Funktionsweise des Systems
2. Brauchen wir eine neue Eigenmittelquelle?
3. Wichtigste Tendenzen bis 2006
4. Das künftige Finanzierungssystem
Seit 1988 entwickelt sich der Gemeinschaftshaushalt nach Maßgabe eines mittelfristigen Finanzrahmens, den Rat, Europäisches Parlament und Kommission gemeinsam festgelegt haben. Dieser Rahmen erlaubt eine geordnete Entwicklung der großen Ausgabenkategorien bis zu einer durch die Eigenmitteleinnahmen garantierten Obergrenze und nach den für den Ausbau der Gemeinschaftspolitiken festgelegten Prioritäten. Die - ebenfalls interinstitutionell - vereinbarten Regeln und Verfahren haben sicherlich dazu beigetragen, daß sich die alljährlichen Haushaltsberatungen reibungsloser vollziehen konnten.
Dieser Finanzrahmen hat sich bewährt, obwohl die politischen, wirtschaftlichen und budgetären Rahmenbedingungen sich in den letzten zehn Jahren tiefgreifend gewandelt haben. Nach Auffassung der Kommission muß an diesem System unbedingt festgehalten werden.
Der für die Jahre nach 1999 festzulegende neue Finanzrahmen muß es der Union ermöglichen, entsprechend den Orientierungen in dieser Mitteilung die Ausgaben für ihre künftigen Politiken und die erweiterungsbedingten Ausgaben auf eine kohärente Weise und innerhalb vernünftiger finanzieller Grenzen zu decken.
Des weiteren wird die Frage zu beantworten sein, ob es in Anbetracht der neuen Finanzverhältnisse einer Änderung des derzeitigen Finanzierungssystems bedarf.
An den neuen Finanzrahmen werden drei Anforderungen gestellt. Er muß
- einen hinreichend langen Zeitraum abdecken,
- die Finanzierung grundlegender Bedürfnisse ermöglichen, und
- ein effizientes Finanzmanagement gewährleisten.
Die Kommission geht von der Annahme aus, daß die erste Erweiterungsrunde ungefähr zur Hälfte des von der neuen Finanziellen Vorausschau abgedeckten Zeitraums (2000-2006) stattfinden wird.
1. Einen hinreichend langen Zeitraum abdecken
Der neue Finanzrahmen muß für einen hinreichend langen Zeitraum gelten, damit er
den erwarteten Effekten der Neurorientierung bestimmter Gemeinschaftspolitiken,
der Auswirkung der ersten Beitritte und gegebenenfalls der Übergangsregelungen für bestimmte Länder,
sowie dem Ausbau der Hilfen zur Vorbereitung aller Bewerberländer auf den BeitrittRechnung tragen kann.
Daher wird er für den Zeitraum 2000-2006 festgelegt.
2. Die Finanzierung der Hauptaufgaben ermöglichen
Die im Interesse des europäischen Verbrauchers durchgeführte Reform der gemeinsamen Agrarpolitik wird zunächst mit Mehrkosten verbunden sein, die sich jedoch, betrachtet man die einzelnen Elemente der Reform, in Grenzen halten dürften, so daß mit einer Stabilisierung der Agrarausgaben zu rechnen ist.
Das Kohäsionsziel wird unter den derzeitigen 15 Mitgliedstaaten auch weiterhin oberstes Gebot bleiben, wobei eine stärkere thematische, geographische und finanzielle Konzentration der Hilfen, eine größere Wirksamkeit durch vereinfachte Abwicklungsverfahren, eine bessere Abgrenzung der Zuständigkeiten und eine systematische Bewertung der Ergebnisse anzustreben sind.
Darüber hinaus werden folgende Prioritäten der Union in den künftigen Finanzrahmen Eingang finden müssen:
der Ausbau bestimmter interner Politiken, die vorrangige, allen Mitgliedstaaten gemeinsame Ziele verfolgen und gegenüber einem nationalen Vorgehen einen eindeutigen "zusätzlichen Nutzen" erzeugen;
die Behauptung der internationalen Rolle der Union durch weitere Zusammenarbeit mit den Drittländern, durch Entwicklungshilfemaßnahmen wirtschaftlicher und finanzieller Art sowie durch humanitäre Hilfe;
die Finanzierung einer modernisierten Verwaltung, deren Personalbestand und Ausgaben sich innerhalb bestimmter Grenzen bewegen.
Die künftigen Beitritte werden für die Fünfzehnerunion mit hohen zusätzlichen Nettokosten verbunden sein. Allerdings dürfte sich die Erweiterung schrittweise vollziehen. Zunächst müssen die Hilfen zur Vorbereitung auf den Beitritt aufgestockt werden, um die beitrittswilligen Länder bei den notwendigen Anpassungen zu unterstützen und es ihnen zu ermöglichen, diese nach und nach vorzunehmen.
3. Ein Effizientes Finanzmanagement gewährleisten
Alle Mitgliedstaaten werden weiterhin für eine gemäßigte Entwicklung der öffentlichen Ausgaben Sorge tragen müssen, um ein gesundes Wachstum zu sichern. Die Gemeinschaft wird sich diesem Erfordernis nicht entziehen können.
Diese Haushaltsdisziplin ist durchaus vereinbar mit den großen Herausforderungen, die es im Rahmen der Finanziellen Vorausschau zu bewältigen gilt.
So spricht einiges dafür, daß es mit einer bei 1,27 % des BSP verbleibenden Eigenmittelobergrenze möglich sein wird, im Zeitraum 2000-2006 den Ausbau der prioritären Maßnahmen aus dem Gemeinschaftshaushalt zu finanzieren.
Der Haushalt 1999 wird deutlich unterhalb der Obergrenze von 1,27 % des BSP bleiben, so daß zu Beginn des Bezugszeitraums ein beachtlicher Spielraum verfügbar sein wird.
Bei einem geschätzten Wirtschaftswachstum von 2,5 % jährlich im Zeitraum 2000-2006 für die derzeitigen 15 Mitgliedstaaten und 4 % jährlich bis 2006 für die Länder, deren Beitritt vorgesehen ist, werden, wenn das Verhältnis zwischen Eigenmittelobergrenze und BSP gegenüber 1999 unverändert bleibt, potentiell zusätzliche Ressourcen in Höhe von etwas mehr als 20 Mrd. ECU (zu Preisen von 1997) verfügbar sein.
Unabhängig von den Hilfen zur Vorbereitung auf den Beitritt und entsprechend der zugrunde gelegten Arbeitshypothese wird der Beitritt einer ersten Gruppe von Ländern erst nach Ablauf der ersten Hälfte des Bezugszeitraums Auswirkungen auf den Haushalt haben. Zudem werden diesen Ländern für den bis zum Ablauf der Finanziellen Vorausschau noch verbleibenden Zeitraum Übergangsregelungen, insbesondere bei der GAP, eingeräumt. Die ihnen für Strukturmaßnahmen zugewiesenen Mittel sollen nur schrittweise angehoben werden.
Zur Ermittlung des Ausgabenbedarfs wurden die sechs großen Ausgabenkategorien herangezogen, die in dem derzeitigen Finanzrahmen vorgesehen sind:
die gemeinsame Agrarpolitik, deren Ausgaben sich nach der Agrarleitlinie bestimmen,
die strukturpolitischen Maßnahmen,
die sonstigen internen Politikbereiche,
die externen Politikbereiche,
die Verwaltungsausgaben,
die Reserven (Währungsreserve, Reserve für Soforthilfen sowie Reserve für Darlehensgarantien).
Erforderlichenfalls wird unterschieden zwischen dem Mittelbedarf der derzeitigen Fünfzehnerunion, dem Bedarf an Hilfen zur Vorbereitung auf den Beitritt und dem Bedarf, der sich aus dem tatsächlichen Beitritt neuer Mitgliedstaaten ergibt.
Wenn die derzeitige Methode zur Berechnung der Agrarleitlinie beibehalten wird, kann, sofern keine unvorhergesehenen Schwierigkeiten auftreten, der in den einzelnen Bereichen festgestellte Bedarf gedeckt werden.
Die Ausgaben der reformierten Agrarpolitik für die 15 Mitgliedstaaten würden dann folgendes decken:
die Marktinterventionsmaßnahmen und die Ausfuhrerstattungen, deren Kosten sich infolge der Reform (die eine Angleichung der Gemeinschaftspreise an die Preise auf dem Weltmarkt vorsieht) bei gleichbleibenden Bedingungen bis zum Jahre 2006 um 3,7 Mrd. ECU (1,4 Milliarden im Getreidesektor, 1,2 Milliarden im Rindfleischsektor und 0,9 Milliaraden im Milchsektor) verringern dürften;
die direkten Ausgleichszahlungen, für die infolge der Reform zum gleichen Zeitpunkt Mehrausgaben in Höhe von 7,7 Mrd. ECU erwartet werden (1,7 Milliarden für Getreide, 4,1 Milliarden für Rindfleisch, 3,0 Milliarden für den Milchsektor sowie Einsparungen in Höhe von 1,0 Milliarden wegen der Abschaffung der direkten Zahlungen für Silomais);
die derzeitigen flankierenden Maßnahmen (Umwelt, Aufforstung, Vorruhestand) im Betrag von rund 2,8 Milliarden jährlich, zu denen die Kosten für die neuen flankierenden Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums und die horizontalen Maßnahmen in der Fischerei (FIAF) hinzukämen (insgesamt zwischen 1,9 bis 2,0 Milliarden für den gesamten Bezugszeitraum). Diese Maßnahmen würden der Abteilung Garantie des EAGFL zugeordnet. In diesem Zusammenhang wird eine entsprechende Anpassung der EAGFL-Finanzvorschriften vorgeschlagen werden.
Gleichzeitig würden die Agrarausgaben für die Bewerberländer folgendes decken:
eine Hilfe zur Vorbereitung auf den Beitritt in Höhe von schätzungsweise 500 Mio. ECU jährlich für Maßnahmen zur Modernisierung der Betriebe und der Agrar- und Ernährungswirtschaft in den Bewerberländern. Nach den ersten Beitritten würde diese Hilfe, deren Gesamtvolumen unverändert bliebe, weiterhin für diejenigen Staaten bereitgestellt, die zu einem späteren Zeitpunkt beitreten werden, so daß für jeden Mitgliedstaat mehr Förderungsmittel zur Verfügung stünden.
die durch den Beitritt einer ersten Gruppe neuer Mitgliedstaaten bedingten Ausgaben für Marktordnungsmaßnahmen (schätzungsweise zwischen 1,1 und 1,4 Milliarden pro Jahr), verstärkte Flankierungsmaßnahmen sowie spezielle Modernisierungshilfen, mit denen die Maßnahmen zur Vorbereitung auf den Beitritt fortgeführt werden (der Mehrbedarf würde sich zwischen 0,6 und 2,5 Milliarden für den Zeitraum ab dem Beitritt bewegen).
Bei unveränderter Berechnungsmethode ergäbe sich unterhalb der Agrarleitlinie ein ab 2003 zunehmender Spielraum, der am Ende des Bezugszeitraums eine beachtliche Höhe erreichen würde.
Ein großer Spielraum ist in jedem Falle gerechtfertigt, damit unvorhergesehenen Marktentwicklungen Rechnung getragen und die Reform der Agrarpolitik vor Ablauf der Finanziellen Vorausschau fortgesetzt werden kann. Außerdem muß die Gemeinschaft in der Lage sein, die für die neuen Mitgliedstaaten geltende Übergangsregelung zu gegebener Zeit aufzuheben. Nach Auffassung der Kommission wäre es indessen - unabhängig von den Auswirkungen der Erweiterung (1,3 bis 1,4 Mrd. ECU) - nicht zweckmäßig, eine neue Methode zur Berechnung der Agrarleitlinie ins Auge zu fassen, doch könnte diese Frage noch vor 2005 wieder aufgegriffen werden.
Die Mittel für Strukturmaßnahmen, einschließlich derjenigen zugunsten der neuen Mitgliedstaaten, würden, relativ betrachtet, in der für 1999 vorgesehenen Höhe, d.h. 0,46 % des BSP der Union, beibehalten. Insgesamt würden also für den Zeitraum 2000-2006 ungefähr 275 Milliarden ECU zu konstanten Preisen von 1997 bereitgestellt.
Davon würden 210 Milliarden für die eigentlichen Strukturfonds und die daraus in den derzeitigen 15 Mitgliedstaaten zu finanzierenden Maßnahmen entsprechend den neuen Modalitäten zur Verfügung gestellt:
ungefähr zwei Drittel für Maßnahmen in Ziel-1-Regionen, einschließlich der Übergangsregelungen für Regionen, deren BIP je Einwohner den Schwellenwert von 75 % übersteigt, und deren Ausscheiden aus der Ziel-1-Förderung schrittweise vollzogen würde.
Zuweisung der restlichen Mittel für Maßnahmen im Rahmen der übrigen Ziele im Verlauf des Bezugszeitraums leicht degressiv bei gleichzeitiger stärkerer Konzentration auf eine verringerte Anzahl potentieller Begünstigter, und zwar unbeschadet der neuen flankierenden Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums und der horizontalen Maßnahmen im Fischereisektor, die künftig unter die Agrarleitlinie fallen.
Dabei gilt es generell, vor allem jedoch in den Regionen, in denen die Gemeinschaft ihre Hilfen wird substantiell reduzieren müssen, Mechanismen zu entwickeln, um durch Kombination von privaten und öffentlichen Finanzmitteln sowie von Zuschuß-, Darlehen- und Risikokapitalmöglichkeiten den Förderungen der Gemeinschaft eine größtmögliche Hebelwirkung zu verleihen.
Die neuen Mitgliedstaaten würden dann über eine Gesamtdotation in Höhe von rund 45 Milliarden verfügen, die im Verlauf des Bezugszeitraums angehoben und am Ende des Bezugszeitraums rund 30 % der insgesamt für Strukturmaßnahmen zur Verfügung stehenden Mittel ausmachen würde.
Ab dem Jahre 2000 würde aus dieser Dotierung in Höhe von 45 Mrd. ECU eine Hilfe zur Vorbereitung auf den Beitritt in einem konstanten Betrag von 1 Mrd. ECU jährlich bereitgestellt. Zunächst käme diese Hilfe allen Beitrittskandidaten zugute, anschließend nur noch jenen, deren Beitritt sich später vollzieht. Sie soll in erster Linie die Bewerberländer dabei unterstützen, sich den Infrastrukturnormen der Gemeinschaft anzupassen, insbesondere, und analog zu den derzeitigen Interventionen aus dem Kohäsionsfonds, in den Bereichen Verkehr und Umwelt.
Der Kohäsionsfonds wird mit 20 Mrd. ECU ausgestattet. Eine Halbzeitprüfung wird Aufschluß darüber geben, inwieweit das Förderkriterium - Pro-Kopf-BSP unter 90 % des Gemeinschaftsdurchschnitts - weiterhin erfüllt ist.
3. Sonstige Ausgabenkategorien
Die für die Agrar- und Strukturausgaben sowie für die Eigenmittelobergrenze vorgeschlagenen Änderungen bestimmen sich nach dem Anstieg des BSP der Gemeinschaft. An diesem Referenzwert muß sich auch die Progression bei den anderen Ausgaben orientieren.
Der Haushalt 1999 dürfte beträchtliche Spielräume unterhalb der Obergrenzen der Rubriken 3 bis 5 belassen. Diese Obergrenzen könnten - in Istzahlen - im Jahr 2000 beibehalten werden und erst ab diesem Jahr wieder ansteigen.
Die Progression bei den Ausgaben der Rubriken 3 bis 5 ab dem Jahr 2000 muß anhand der jeweiligen Merkmale der betreffenden Maßnahmen, deren künftige Entwicklung und der Konsequenzen der Erweiterung beurteilt werden, die sich auf die Ausgabendynamik in den einzelnen Politikbereichen unterschiedlich auswirken wird.
Interne Politikbereiche
Bei dem Ausbau der internen Politiken im neuen Bezugszeitraum sollten zwei Ziele verfolgt werden, damit sich die Wirksamkeit der Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene verbessern läßt. Zum einen gilt es, die für diese Rubrik verfügbaren Mittel auf bestimmte Maßnahmen zu konzentrieren und zu vermeiden, daß sie auf zahlreiche Aktionen verteilt werden, mit denen keine nennenswerte Wirkung zu erzielen ist. Zum anderen müßten die Dotierungen bei einigen Programmen, die als vorrangig gelten, weil sie insbesondere in bezug auf Wirtschaftswachstum, Beschäftigung sowie die Entwicklung und Verbreitung neuer Technologien einen gemeinschaftlichen "zusätzlichen Nutzen" erzeugen, rascher steigen als das BSP. Es handelt sich dabei in erster Linie um die transeuropäischen Netze, die Forschung, die allgemeine und berufliche Bildung, die Anwendung umweltfreundlicher Technologien, die Maßnahmen zugunsten der KMU.
Eine derartige Neuorientierung der internen Politiken könnte - unabhängig von der Erweiterung - dazu führen, daß die Obergrenze für die Rubrik 3 insgesamt etwas rascher steigt als das BSP der 15 Mitgliedstaaten.
Die Erweiterung wird sich sehr unterschiedlich auf die einzelnen Programme auswirken. Für viele Aktionen kann eine Progression im Verhältnis zum BSP der Beitrittsländer als angemessen gelten, bei einigen jedoch wird von einem erhöhten Mittelbedarf auszugehen sein, beispielsweise in Bereichen, in denen die Kriterien Bevölkerung oder Sprache relevanter sind als das BSP (allgemeine und berufliche Bildung, Kultur, Information usw.). Auch der Ausbau der transeuropäischen Netze muß in einer erweiterten Union eine neue Dimension erhalten. Zudem dürfte sich die Erweiterung spürbar auf alle Programme auswirken, die zum reibungslosen Ablauf der Binnenmarktvorgänge beitragen und das Kernstück des gemeinschaftlichen Handelns ausmachen (Statistiken, Normung, Zusammenarbeit der Verwaltungen, Kontrollen in den Bereichen Landwirtschaft und Fischerei usw.). Während die Beteiligung der Bewerberländer an bestimmten internen Politiken, u.a. dem Programm für Forschung und technologische Entwicklung, vor dem Beitritt aus dem Programm PHARE - insbesondere im Rahmen der Hilfen zur Vorbereitung auf den Beitritt - finanziert wird, müssen die entsprechenden Mittel für die neuen Mitgliedstaaten von deren Beitritt an innerhalb der Rubrik 3 bereitgestellt werden.
Die Mittel für die internen Politikbereiche werden daher im Zuge der Erweiterung mehr als nur proportional zum BSP der Beitrittsländer aufzustocken sein. Die zusätzlichen Mittel werden nicht nur für Maßnahmen in diesen Ländern bestimmt sein; sie sollen es der Union auch ermöglichen, ein größeres und weniger heterogenes Gebilde effizient zu verwalten und gleichzeitig zu vermeiden, daß die in den derzeitigen Mitgliedstaaten durchgeführten Maßnahmen eingestellt werden.
Die Anhebung der Obergrenze der Rubrik 3 dürfte daher rascher erfolgen als der Anstieg des BSP der erweiterten Union ab den ersten Beitritten.
Externe Politikbereiche
Vom Beginn des nächsten Bezugszeitraums an wird die Gemeinschaft besondere Anstrengungen zum Ausbau der Hilfen zur Vorbereitung auf den Beitritt unternehmen müssen. Mit diesen Hilfen soll über die Maßnahmen im Rahmen der Rubriken 1 und 2 hinaus die Beteiligung der Bewerberländer an den Programmen der Gemeinschaft, einschließlich der Forschungsprogramme, unterstützt werden. Nach den ersten Beitritten dürften sich die Hilfen bei einem Betrag von insgesamt 1,5 Mrd. ECU einpendeln und nur noch den Ländern zugute kommen, die zu einem späteren Zeitpunkt beitreten sollen.
Für die anderen Maßnahmen der Union im Außenbereich wird - anders als bei der vorhergehenden Erweiterung - dem Zuwachs im Zusammenhang mit dem BSP der Beitrittsländer insofern nicht Rechnung zu tragen sein, als die beitretenden Länder vor ihrem Beitritt bereits Hilfen aus dieser Rubrik erhalten haben.
Während des gesamten Zeitraums 2000-2006 müßte daher die Entwicklung der Obergrenze der Rubrik 4 im Durchschnitt etwa der des BSP der derzeitigen Mitgliedstaaten entsprechen. Die Gemeinschaft könnte dann ihre internationale Zusammenarbeit, insbesondere mit ihren unmittelbaren Nachbarn, beispielsweise den aus der Sowjetunion hervorgegangen Republiken, dem ehemaligen Jugoslawien, Albanien, den Mittelmeerländern und der Türkei ausbauen. Außerdem wäre sie dann in der Lage, ihre Aktionen im Bereich der humanitären Hilfe zu verstärken, in dem ihr nunmehr eine eminent wichtige Aufgabe zufällt. Diese Option setzt allerdings voraus, daß in den nächsten Jahren nicht erheblich mehr Haushaltsmittel für die Finanzierung der GASP bereitgestellt werden müssen.
Verwaltungsausgaben
Dank den Bemühungen der Kommission um eine Modernisierung ihrer Verwaltung dürfte es möglich sein, die Entwicklung der Verwaltungsausgaben innerhalb strikter Grenzen zu halten. Die Obergrenze der Rubrik 5 dürfte dann langsamer steigen als das Wachstum des BSP der 15 Mitgliedstaaten, sofern alle Organe den Grundsatz der Haushaltsdisziplin beachten. Zu finanzieren sind aus diesen Mitteln insbesondere die laufenden Immobilienprojekte und die bereits feststehenden Ausgaben für Ruhegehälter, die innerhalb des Bezugszeitraums um rund 250 Millionen ansteigen werden.
Demgegenüber werden die erweiterungsbedingten Mehrausgaben höher sein als das BSP der neuen Mitgliedstaaten, denn die Organe müssen in neuen Sprachen arbeiten, in einer stärker diversifizierten Gemeinschaft zusätzliche Aufgaben bewältigen und Staatsangehörige der neuen Mitgliedstaaten einstellen.
Gleichwohl könnte sich nach Ansicht der Kommission die Gesamtobergrenze der Verwaltungsausgaben, sofern die Einstellung von Beamten aus den neuen Mitgliedstaaten bei den einzelnen Organen schrittweise erfolgt und mit den notwendigen Rationalisierungsmaßnahmen einhergeht, im gesamten Zeitraum 2000-2006 etwas langsamer erhöhen als das BSP der erweiterten Gemeinschaft, so daß es möglich sein dürfte, die relativen Kosten für die Verwaltungstätigkeit der Gemeinschaftsorgane zu senken.
Entwicklung der Rubriken 3 bis 5 insgesamt
Den obigen Ausführungen ist zu entnehmen, daß die Entwicklung bei den drei Rubriken unterschiedlich verlaufen wird. Insgesamt werden jedoch die Ausgaben für diese Rubriken zwischen 2000 und 2006 etwa parallel zum BSP der erweiterten Gemeinschaft steigen.
Die Währungsreserve sowie die Reserven für Garantien und für Humanitäre Soforthilfen, die 1988 bzw. 1993 eingerichtet wurden, haben sich insgesamt bewährt.
Gleichwohl dürfte in nächster Zeit ein Abbau dieser Reserven möglich sein:
Die Währungsreserve könnte bis 2003 schrittweise abgeschafft werden, da im Zuge der GAP-Reform die Gemeinschaftspreise in mehreren wichtigen Sektoren an die Weltmarktpreise angeglichen werden dürften, so daß sich die Schwankungen des Dollarkurses weniger stark auf den Haushalt auswirken werden.
Die Reserve für Humanitäre Soforthilfen könnte auf 200 Mio. ECU herabgesetzt werden: Die systematische Inanspruchnahme dieser Reserve zeigt, daß diese Mittel de facto - entgegen der Haushaltsdisziplin - den Dotierungen für Maßnahmen im Außenbereich zugerechnet werden. Die entsprechenden Mittel innerhalb der Rubrik 4 sind daher stärker aufzustocken, damit dieses Instrument seine ursprüngliche Funktion als Reserve für - bei Aufstellung des Haushaltsplans tatsächlich nicht voraussehbare - Notfälle wiedererlangt.
5. Vorgeschlagener Bezugsrahmen
Die Entwicklung der wichtigsten Ausgabenblöcke bei den Mitteln für Verpflichtungen zu Preisen von 1997 läßt erkennen, daß der Gesamtbetrag der Mittel für Verpflichtungen im Zeitraum 1999-2006 um 17 % und damit langsamer zunehmen wird als das BSP (24 % entsprechend den Vorausschätzungen für diesen Zeitraum und unter Berücksichtigung der Auswirkungen der ersten Erweiterung). Allerdings wird, nachdem der Gesamtbetrag der Verpflichtungen langsamer steigen wird als im vorhergehenden Zeitraum, bei den Zahlungen eine deutlichere Zunahme zu verzeichnen sein (20,5 %), denn das Verhältnis "Mittel für Verpflichtungen/Mittel für Zahlungen" wird gegenüber den bei Erstellung der geltenden Finanziellen Vorausschau zugrunde gelegten Zahlen zurückgehen.
Gleichwohl wird unterhalb der Eigenmittelobergrenze, die bei 1,27 % des BSP der Union belassen wird, ein beträchtlicher Spielraum verfügbar bleiben. Dieser Spielraum wird voraussichtlich weit über dem Betrag liegen, der notwendig werden könnte, um die möglichen Folgen eines geringeren Wirtschaftswachstums aufzufangen. Er ist jedoch aus folgenden Gründen mit Sicherheit gerechtfertigt:
Die Integration der Bewerberländer wird bis zum Ende des kommenden Bezugszeitraums nicht abgeschlossen sein. Daher sollten Mittel zur Verfügung stehen, damit die Folgen des Auslaufens der Übergangsregelungen zugunsten der zuerst beitretenden Länder und die Auswirkungen des Beitritts der übrigen Bewerberländer antizipiert werden können.
Sofern die politischen Voraussetzungen dafür erfüllt sind, wird die Frage der Einbeziehung des EEF in den Haushalt im Jahr 2005 erneut aktuell werden, auch wenn die Auswirkungen auf den Bedarf an Mitteln für Zahlungen erst nach einiger Zeit zum Tragen kämen.
Während des durch die nächste Finanzielle Vorausschau abgedeckten Zeitraums wird es möglich sein, die durch die notwendige Reform der wichtigsten Politikbereiche der Union und durch die erste Beitrittswelle bedingten Ausgaben zu finanzieren, ohne die bisherige Eigenmittelobergrenze (1,27 % des BSP) zu überschreiten. Eine Änderung des den Finanzierungssystem zugrunde liegenden Beschlusses ist somit weder aus technischen noch aus rechtlichen Gründen geboten. Der geltende Eigenmittelbeschluß wird in Kraft bleiben, bis er durch einen neuen Beschluß geändert wird.
Ob eine Änderung der geltenden Finanzierungssystems vorgeschlagen werden soll, hängt somit davon ab, wie die bisherige und die erwartete Effizienz des Systems beurteilt wird. Bei dieser Beurteilung ist zu berücksichtigen, daß eine Änderung des Eigenmittelbeschlusses von den Mitgliedstaaten nur einstimmig beschlossen werden kann und von den einzelstaatlichen Parlamenten ratifiziert werden muß.
Wie in Artikel 10 des Eigenmittelbeschlusses vorgesehen, wird die Kommission im Laufe des Jahres 1998 einen vollständigen Bericht über die Funktionsweise des Eigenmittelsystems vorlegen, in dem auch der Mechanismus zur Reduzierung des Beitrags des Vereinigten Königreichs und die mögliche Einführung einer neuen Eigenmittelart behandelt werden. Dabei lassen sich jedoch schon jetzt vorläufige Schlußfolgerungen formulieren.
Die geltenden Vereinbarungen garantieren der Union für den gegenwärtigen Zeitraum und vermutlich auch für den durch die nächste Finanzielle Vorausschau abgedeckten Zeitraum ausreichende Finanzmittel. Der Spielraum unterhalb der Eigenmittelobergrenze ist bisher niemals vollständig in Anspruch genommen worden. Verantwortlich dafür waren mehrere Faktoren, insbesondere der Umstand, daß grundsätzlich nie alle verfügbaren Mittel, beispielsweise für Agrarausgaben, verwendet und Mittelbindungen, beispielsweise für Strukturausgaben, nur mit Verzögerungen in Anspruch genommen wurden. Seit 1997 wird der Ausgabenanstieg, der in Prozent des BSP gemessen wird, aufgrund umsichtiger Haushaltsbeschlüsse im Einklang mit den Sparanstrengungen der Mitgliedstaaten gezielt eingedämmt. Durch diese Maßnahmen in Verbindung mit der Anhebung der Eigenmittelobergrenze für die Jahre 1997-1999 entsteht ein Spielraum, der für die durch die erste Beitrittswelle verursachten Kosten genutzt werden kann.
Mit der letzten Änderung des Eigenmittelbeschlusses, deren Auswirkungen seit 1995 zum Tragen kommen, ist das System insofern gerechter geworden, als die Beiträge der Mitgliedstaaten besser ihrem jeweiligen Bruttosozialprodukt entsprechen. Der Anteil des MwSt-Aufkommens, das nur wenig über die Beitragskapazität der Mitgliedstaaten aussagt, ist verringert worden. Während 1992 noch 61,6 % des Gesamtbetrags der an die Union abgeführten Eigenmittel auf die Mehrwertsteuereinnahmen entfielen, waren es 1996 nur 51 %, und 1999 werden es voraussichtlich nur noch rund 33 % sein. Allerdings ist der relative Anteil des BSP-Beitrags langsamer gestiegen als erwartet, wie auch die tatsächlichen Ausgaben der Union (und die Beiträge) in geringerem Umfange wachsen, als es die Eigenmittelobergrenze zuläßt und als 1992 vorausgeschätzt worden war. Obwohl dieses gerechtere Finanzierungssystem bereits jetzt positive Auswirkungen hat, werden diese günstigen Auswirkungen erst in Zukunft in vollem Umfange zutage treten.
Der Teil des Gemeinschaftshaushalts, der aus den sogenannten traditionellen Eigenmitteln (Zölle und Agrarabschöpfungen) finanziert wird, ist ebenfalls weiterhin geschrumpft. Diese Mittel, die 1992 noch 22 % des Gesamtbetrags der Einnahmen ausmachten, werden bis 1999 voraussichtlich auf weniger als 15 % zurückgehen.
2. Brauchen wir eine neue Eigenmittelquelle?
In Anbetracht der obigen Feststellungen wird oft gefordert, eine neue Eigenmittelquelle einzuführen, um den Anteil der Eigenmittel fiskalischen Ursprungs zu erhöhen. Sowohl BSP- als auch MwSt-Beiträge werden von den Mitgliedstaaten generell eher als Mitteltransfers zu Lasten der nationalen Haushalte denn als echte Eigenmittel der Gemeinschaft angesehen.
Dennoch stößt die Einführung einer neuen Eigenmittelart noch auf Widerstände technischer und vor allem institutioneller Natur. Ein wichtiger Faktor ist der, daß die Steuerautonomie der Union nicht wesentlich größer wäre, wenn ein höherer Anteil der Finanzierungsmittel aus Einnahmen fiskalischen Ursprungs bestünde. Solange noch immer ein Teil des Haushalts aus einer "ergänzenden" Einnahme finanziert wird, die Transfers nationaler Haushaltsmittel erfordert, wird sich jede Erhöhung der Gemeinschaftsausgaben weiterhin in einer entsprechenden Erhöhung der fälligen Eigenmittelzahlungen niederschlagen. Eine wirkliche Änderung würde nur durch ein System erreicht, bei dem der gesamte Gemeinschaftshaushalt aus autonomen Steuereinnahmen finanziert wird. Dies käme jedoch einer entscheidenden institutionellen Veränderung gleich, die im gegenwärtigen Stadium des Integrationsprozesses wohl kaum von den Mitgliedstaaten akzeptiert würde.
Überdies wäre das Finanzierungssystem nach Einführung einer - gleich wie gearteten - neuen Eigenmittelquelle voraussichtlich weniger gerecht als bisher, da die neuen Einnahmen nicht entsprechend dem BSP der Mitgliedstaaten aufgeschlüsselt würden, so daß ein Ausgleichsmechanismus eingeführt werden müßte, der eine Anpassung der einzelstaatlichen Beiträge entsprechend dem BSP-Schlüssel ermöglicht. Auch wenn das System durch diesen Mechanismus wahrscheinlich gerechter würde, so ist doch fraglich, ob nicht die Einführung eines ausschließlich auf den BSP-Beiträgen basierenden Systems sinnvoller wäre.
Für die Ablösung der MwSt-Eigenmittel durch diese Eigenmittelquelle könnte ein stichhaltiges Argument geltend gemacht werden: Weil diese Mittel so wenig über die Beitragskapazität der Mitgliedstaaten aussagen, wurde bereits beschlossen, ihren Anteil an der Haushaltsfinanzierung zu reduzieren. Überdies handelt es sich im Fall der Mitgliedstaaten, in denen die einheitliche Bemessungsgrundlage gekappt wird, de facto ohnehin bereits um BSP-Einnahmen, da die Grundlage bestimmungsgemäß "50 % des BSP" beträgt. Ein triftiger Grund läßt sich auch für die Ablösung der traditionellen Eigenmittel durch BSP-Beiträge anführen. Da der Anteil der traditionellen Eigenmittel an der Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts zurückgegangen ist, hat sich das Gleichgewicht zwischen Vor- und Nachteilen dieser Eigenmittelart als Finanzierungsquelle insofern verändert, als nunmehr die Nachteile überwiegen. So sind vor allem die Verfahren zur Erhebung und Einziehung der traditionellen Eigenmittel sehr kompliziert, betrugsanfällig und schließlich wegen der notwendigen Kontrollen äußerst kostspielig. Eine Entscheidung für diese Lösung würde keineswegs bedeuten, daß die Union auf eine effiziente Erhebung der Zölle durch die Mitgliedstaaten keinen Wert mehr legen müßte, denn die Zölle stellen ein Instrument der Handelspolitik der Union dar; vielmehr würde dadurch ihr möglicher Stellenwert in diesem vielschichtigen Bereich wesentlich verändert.
Insgesamt liegen somit keine gewichtigen Gründe für eine baldige Änderung der geltenden Systems vor.
3. Wichtigste Tendenzen bis 2006
Eine erste Beitrittswelle wird die Haushaltspositionen aller derzeitigen Mitgliedstaaten insofern verändern, als sich die Positivsalden der Nettoempfänger verringern und die Nettobeiträge der übrigen Staaten erhöhen werden. Da der Grad des Wohlstands in den Bewerberländern erheblich unter dem der Union liegt, werden diese Länder zwangsläufig hohe Beträge für Strukturmaßnahmen beanspruchen. Außerdem hat die Erfahrung nach der Erweiterung um Spanien und Portugal gezeigt, daß für die Eigenmittelzahlungen der Bewerberländer unter Umständen eine lange Übergangszeit vorzusehen ist.
Die Höhe der künftigen Ausgaben der Gemeinschaft wird auch von der notwendigen Reform der wichtigsten Gemeinschaftspolitiken abhängen. Die Gemeinsame Agrarpolitik wird in derselben Weise geändert werden wie bei der vorherigen Reform, und von diesen Änderungen werden im wesentlichen dieselben Erzeugnisse betroffen sein. Somit wird sich die neue Reform für die Mitgliedstaaten auch haushaltsmäßig nach dem gleichen Schema auswirken. Allerdings könnten die Auswirkungen auf die Haushaltspositionen geringer sein, wenn die Mindereinnahmen nur zum Teil durch höhere Direktbeihilfen ausgeglichen würden.
Die Finanzierung der Strukturfondsausgaben in den neuen Mitgliedstaaten wird durch eine stärkere Ausgabenkonzentration in den derzeitigen Mitgliedstaaten (schätzungsweise 1/3 der erforderlichen Beträge) in Verbindung mit der Nutzung der durch das Wirtschaftswachstum entstehenden Spielräume (aus denen die restlichen 2/3 gedeckt werden könnten) erfolgen. Indessen werden den Ziel 1-Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit umfangreichere Finanztransfers je Einwohner zugute kommen.
Die internen Politikbereiche werden sich zunehmend auf bestimmte Schlüsselaktivitäten konzentrieren, z.B. auf Maßnahmen im Bereich Forschung und Entwicklung sowie zum Ausbau der Transeuropäischen Netze. Daneben wird der Akzent verstärkt auf die Auswahl der Zuteilungskriterien, wie Spitzenleistung oder Gemeinschaftsinteresse, gelegt werden. All dies dürfte eine ausgewogenere Verteilung der Ausgaben auf die Mitgliedstaaten nach sich ziehen.
Auch wenn sich die künftige Haushaltsposition des Vereinigten Königreichs nicht schwerer vorhersagen läßt als die der anderen Mitgliedstaaten, so ist doch die weitere Entwicklung des relativen Wohlstands, bei dem es sich um ein Basiskriterium für die diesem Mitgliedstaat gewährten Ausgleichszahlungen handelt, äußerst ungewiß. Die Prognose über die Entwicklung des relativen Wohlstands im Vereinigten Königreich bis 2006 hängt von Vorausschätzungen ab, bei denen die Wachstums- und Inflationsraten aller Mitgliedstaaten sowie die relative Entwicklung des Pfund Sterling-Kurses für den Fall, daß das Vereinigte Königreich der Wirtschafts- und Währungsunion nicht beitreten sollte, für einen Zeitraum von neun Jahren vorausberechnet werden. Aller Wahrscheinlichkeit nach wird der relative Wohlstand des Vereinigten Königreichs in einer 15 Mitgliedstaaten umfassenden Union auch im Jahr 2006 noch unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegen. Ein Beitritt von vier oder fünf Bewerberländern könnte diese Hypothese allerdings verändern.
Zum Zeitpunkt der Erweiterung wird es notwendig sein, die Bestimmung der bei der Ausgleichsberechnung zugrunde gelegten Ausgaben anzupassen, um zu verhindern, daß der geschuldete Betrag infolge rein statistischer Veränderungen in unvertretbarer Weise ansteigt. Dies ist unter anderem deshalb notwendig, weil nach der Erweiterung bestimmte Ausgaben zugunsten der neuen Mitgliedstaaten, die gegenwärtig als Ausgaben im Außenbereich gelten und folglich bei der Ausgleichsberechnung unberücksichtigt bleiben, durch Zahlungen im Rahmen der internen Politikbereiche, die in die Berechnung eingehen, abgelöst werden.
4. Das künftige Finanzierungssystem
Da die Beiträge der Mitgliedstaaten zum Haushalt der Union inzwischen besser ihrem jeweiligen BSP entsprechen, ist das geltende Finanzierungssystem gerechter geworden. Die Gemeinschaftsausgaben sind stärker auf die Erreichung der Kohäsionsziele ausgerichtet worden, was eine Umschichtung hoher Finanzbeträge zur Folge hatte. Auch wenn sich die Nettosalden entsprechend den Erwartungen bei Aushandlung des derzeitigen Eigenmittelbeschlusses entwickelt haben, ist in einigen Mitgliedstaaten infolge dieser Tendenzen sowie niedriger Rückflüsse im Agrarbereich eine Haushaltsposition entstanden, die in bezug auf die Nettofinanzbelastung als nicht zumutbar empfunden wird.
Der während des Bezugszeitraums der neuen Finanziellen Vorausschau erfolgende Beitritt mehrerer neuer Mitgliedstaaten wird zwangsläufig eine Verschlechterung der Haushaltslage aller derzeitigen Mitgliedstaaten nach sich ziehen. Allerdings ist dies nicht wirklich überraschend und sollte daher auch keinen Anlaß zu Ausgleichsforderungen bieten.
Ferner dürften während des gleichen Zeitraums, bedingt durch die Weiterführung des derzeitigen Finanzierungssystems und die Reform der wichtigsten Gemeinschaftspolitiken, in den Mitgliedstaaten voraussichtlich keine größeren Veränderungen der Haushaltspositionen eintreten.
Angesichts der Ungewißheit über die weitere Entwicklung des relativen Wohlstands des Vereinigten Königreichs schlägt die Kommission daher vor, den Ausgleichsmechanismus erst unmittelbar nach dem ersten Beitritt zu überprüfen.
Bis dahin werden zuverlässigere Basisdaten für eine genauere Schätzung vorliegen. Falls der relative Wohlstand des Vereinigten Königreichs dann über dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegen sollte, wäre es zweckmäßig, die geltende Vereinbarung zu ändern und eine schrittweise Reduzierung des Ausgleichs vorzusehen.
Bei dieser Gelegenheit könnte auch die Finanzierung des Haushaltsausgleichs überprüft werden. Sollten die Zahlen ergeben, daß die Auswirkungen der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik nennenswert von den Prognosen abweichen und eine unvertretbare Haushaltslage in den Mitgliedstaaten zur Folge haben, könnte eine Anpassung des Ausgleichsfinanzierungsschlüssels in Aussicht genommen werden. Ein erster Schritt in diese Richtung wurde bereits in Fontainebleau vollzogen, als vereinbart wurde, daß Deutschland nur zwei Drittel des Betrages zu zahlen hat, der aufgrund des BSP-Aufbringungschlüssels fällig war.
Sofern und wenn es sich als notwendig erweist, die Finanzressourcen der Union über die derzeitige Obergrenze von 1,27 % des BSP hinaus zu erhöhen, könnte eine grundlegendere Reform vorgesehen werden. Sodann käme eine Überprüfung der Gesamtstruktur des Eigenmittelsystems in Betracht. Überdies könnte für den Fall, daß der Ausgabenanstieg oder die Reform des Finanzierungssystems einschneidende haushaltsmäßige Auswirkungen haben sollte, die Einführung eines allgemeinen Korrekturmechanismus erwogen werden, der unter anderem die Probleme des Vereinigten Königreichs lösen und einer weiteren Verschärfung der gravierendsten Haushaltsungleichgewichte entgegenwirken würde.
