 |
 |
 |
 |
 |
|
|
|
|
|
ZWEITER TEIL: DIE ERWEITERUNG ALS HERAUSFORDERUNG
I. Bewertung nach den Beitrittskriterien
1. Politische Kriterien
2. Wirtschaftliche Kriterien
3. Sonstige Verpflichtungen der Mitgliedschaft
II. Die Hauptfragen auf dem Weg zur Erweiterung (Wirkungsanalyse)
1. Landwirtschaft
2. Kohäsionspolitik
3. Durchführung des Binnenmarktes
4. Umsetzung von Umweltnormen
5. Verkehr
6. Nukleare Sicherheit
7. Freiheit, Sicherheit und Recht
8. Grenzstreitigkeiten
9. Anwendung von Regeln der Gemeinschaft vor dem Beitritt
III. Strategie für die Erweiterung
1. Beitrittsverhandlungen
2. Intensivierung der Heranführungsstrategie
1. Wirtschaftliche Entwicklung
2. Aussichten für eine politische Regelung
3. Beziehungen mit der Europäischen Union
VII. Abschliessende Empfehlungen
Dieser Teil der Mitteilung "Agenda 2000" über die Herausforderung der Erweiterung stellt das "Gesamtdokument" dar, um dessen Ausarbeitung der Europäische Rat von Madrid die Kommission ersucht hatte. Darin soll erläutert werden, in welcher Weise die Kommission die verschiedenen Beitrittsanträge geprüft hat, welche Hauptprobleme diese Anträge aufwerfen und welcher Zeitplan für die Eröffnung der Verhandlungen am realistischsten erscheint. Er enthält die wichtigsten Schlußfolgerungen und Empfehlungen der Stellungnahmen sowie die Ansichten der Kommission über die Einleitung des Beitrittsverhandlungsprozesses. Außerdem werden darin die mit der Erweiterung zusammenhängenden horizontalen Fragen sowie Fragen im Zusammenhang mit den praktischen Einzelheiten der Anfangsphase der Verhandlungen und der Intensivierung der gesamten Heranführungsstrategie behandelt.
Diese Schlußfolgerungen und Empfehlungen stützen sich auf die Kriterien, die vom Europäischen Rat in Kopenhagen im Juni 1993 festgelegt wurden; darin heißt es:
"als Voraussetzung für die Mitgliedschaft muß der Beitrittskandidat
eine institutionelle Stabilität als Garantie für demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, für die Wahrung der Menschenrechte sowie die Achtung und den Schutz von Minderheiten verwirklicht haben;
sie erfordert ferner eine funktionsfähige Marktwirtschaft sowie die Fähigkeit dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der Union standzuhalten;
die Mitgliedschaft setzt ferner voraus, daß die einzelnen Beitrittskandidaten die aus einer Mitgliedschaft erwachsenden Verpflichtungen übernehmen und sich auch die Ziele der politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion zu eigen machen können".
I. Bewertung nach den Beitrittskriterien
Auf Ersuchen des Rates hat die Kommission Stellungnahmen zu den einzelnen Beitrittsanträgen ausgearbeitet. Sie stützt sich bei ihrer Bewertung auf zahlreiche Informationsquellen ausgehend von den Antworten auf Fragebogen, die den einzelnen beitrittswilligen Ländern im April 1996 zugesandt wurden. Ferner fanden bilaterale Zusammenkünfte mit den einzelnen Beitrittskandidaten statt, und sie hatten Gelegenheit, bis Ende Mai 1997 weitere Angaben über ihre Vorbereitung auf den Beitritt zu machen.
Die Kommission berücksichtigte außerdem Bewertungen seitens der Mitgliedstaaten, insbesondere im Hinblick auf die vom Europäischen Rat in Kopenhagen aufgestellten politischen Kriterien für die Mitgliedschaft. Die Kommission stützte sich auch auf die Berichte und Entschließungen des Europäischen Parlaments sowie die Arbeiten verschiedener internationaler Organisationen, Nichtregierungsorganisationen und sonstiger Einrichtungen.
Die Kommission prüfte des weiteren die Fortschritte, die im Rahmen der bilateralen Abkommen als wichtigstem Element in den Beziehungen der Europäischen Union zu den beitrittswilligen Ländern erzielt wurden. Europa-Abkommen (Assoziationsabkommen) über wirtschaftliche Zusammenarbeit, Handel und politischen Dialog sind mit sechs der beitrittswilligen Länder in Kraft getreten. Im Falle Estlands, Lettlands und Litauens müssen die Abkommen noch von allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden, bevor sie in Kraft treten können. Das Abkommen mit Slowenien muß noch vom slowenischen Parlament ratifiziert werden.
Für diese Aufgabe der Kommission gab es insofern keinen Präzedenzfall, als die Kriterien von Kopenhagen politisch und wirtschaftlich weit gefaßt sind und über den acquis communautaire hinausgehen (beispielsweise bei der Beurteilung der Kapazität von Verwaltung und Justiz) und der acquis selbst sich seit den letzten Erweiterungen beträchtlich vergrößert hat. Heute umfaßt der acquis der Union die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie Justiz und Inneres ebenso wie die Ziele und die schrittweise Verwirklichung der politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion.
Die Kommission zeichnet nicht nur ein Bild der heutigen Lage und der von den beitrittswilligen Ländern in den letzten Jahren erzielten Fortschritte. Sie hat auch die auf mittlere Sicht erwarteten Fortschritte analysiert, soweit es dabei um die wirtschaftlichen Kriterien und die Fähigkeit der Länder zur Übernahme des acquis geht. Bei dieser vorausschauenden Bewertung berücksichtigte die Kommission Trends in der Politik und den Programmen, die die Beitrittskandidaten gegenwärtig verfolgen, um den Besitzstand der Europäischen Union schrittweise zu übernehmen. Die Kommission hat auch die voraussichtliche künftige Entwicklung der Politik der Europäischen Union berücksichtigt, vor allem in bestimmten Feldern wie Umweltschutz, Binnenmarkt und Informationsgesellschaft, wo sich der acquis rasch weiterentwickelt.
Bei den politischen Beitrittskriterien ist die Kommission der Ansicht, daß sie sich nur anhand der derzeitigen Lage, soweit sie diese nachprüfen und bestätigen konnte, bewerten lassen. Das effektive Funktionieren einer demokratischen Ordnung ist bei der Beurteilung eines Antrags auf Mitgliedschaft in der Europäischen Union von entscheidender Bedeutung. Im Vertrag von Amsterdam wurde in Artikel F folgender Verfassungsgrundsatz verankert: "Die Union bekennt sich zu den Grundsätzen der Freiheit, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit". Dementsprechend hat die Regierungskonferenz beschlossen, Artikel O zu ändern, um die Mitgliedschaft ausdrücklich an die Erfüllung von Artikel F zu knüpfen.
Die Kommission ist daher der Auffassung, daß die Beachtung der vom Europäischen Rat in Kopenhagen festgelegten politischen Bedingungen durch ein beitrittswilliges Land eine notwendige, aber nicht hinreichende Voraussetzung für die Eröffnung von Beitrittsverhandlungen ist.
Der Europäische Rat von Kopenhagen hatte bestimmt, daß der Beitrittskandidat "als Voraussetzung für die Mitgliedschaft ... eine institutionelle Stabilität als Garantie für demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, für die Wahrung der Menschenrechte sowie die Achtung und den Schutz von Minderheiten verwirklicht haben (muß)".
Um zu beurteilen, inwieweit Beitrittskandidaten diese Voraussetzung für die Mitgliedschaft erfüllen, ging die Kommission in den einzelnen Stellungnahmen über eine rein formale Beschreibung der politischen Institutionen und Beziehungen zwischen diesen Institutionen hinaus und hat anhand einer Reihe detaillierter Kriterien bewertet, wie die Demokratie in der Praxis tatsächlich funktioniert. So hat sie geprüft, wie verschiedene Rechte und Grundfreiheiten, z.B. das Recht zur freien Meinungsäußerung beispielsweise von den politischen Parteien, Nichtregierungsorganisationen und Medien wahrgenommen wird.
Demokratie und Rechtsstaatlichkeit
Von Ländern, die Mitglieder der Union werden wollen, wird erwartet, daß sie sich nicht nur zu den Grundsätzen der Demokratie und Rechtsstaatlichkeit bekennen, sondern daß sie sie im Alltag auch tatsächlich praktizieren.
Insgesamt gesehen garantieren die Verfassungen der beitrittswilligen Länder die demokratischen Freiheiten einschließlich des politischen Pluralismus, des Rechts auf freie Meinungsäußerung und der Religionsfreiheit. Sie haben demokratische Institutionen geschaffen sowie unabhängige Gerichts- und Verfassungsorgane eingesetzt, so daß die verschiedenen staatlichen Behörden normal funktionieren können; sie haben freie und faire Wahlen abgehalten, die einen Machtwechsel zwischen verschiedenen politischen Parteien zulassen, und sie erkennen im allgemeinen die Rolle der Opposition an.
In bestimmten beitrittswilligen Ländern sind die Institutionen - über die normale Abwicklung von Wahlen hinaus - nicht so stabil, daß sie ein ordnungsgemäßes Funktionieren der Staatsorgane und eine Konsolidierung der Demokratie gestatten. Die rechtsstaatliche Ordnung aller beitrittswilligen Länder weist Schwachpunkte auf, die beseitigt werden müssen. Es mangelt an hinreichend qualifizierten Richtern und Garantien für ihre Unabhängigkeit. Die Polizeikräfte werden schlecht bezahlt und brauchen eine bessere Ausbildung und Disziplin. In mehreren Fällen muß auch die Autonomie der lokalen Gebietskörperschaften auf eine solidere Rechtsgrundlage gestellt werden.
Rumänien hat bis zu den Wahlen vom Juni 1997 keinen wirklichen Machtwechsel erlebt. Das politische System war lange Zeit durch Praktiken geprägt, die noch aus Zeiten des kommunistischen Regimes stammten, mit übergroßer Einmischung des Staates in Medien und Justiz. Durch die Veränderungen im Anschluß an die Wahl eines neuen Präsidenten und einer neuen Regierungsmehrheit hat sich die Lage des Landes beträchtlich geändert, dessen Institutionen nun besser funktionieren und stabiler geworden sind. Die Reform der Geheimdienste sowie der Polizei und Justiz wurde sehr rasch durchgeführt.
Dank der diesjährigen Veränderungen und der von der Regierung angekündigten Reformen dürfte auch Bulgarien entscheidende Fortschritte bei der Demokratisierung, der Sicherung der Rechtsstaatlichkeit und der Stabilisierung seiner Institutionen erzielen.
In der Slowakei klaffen Verfassung und politische Praxis immer noch auseinander. Die Kommission ist besorgt darüber, daß Rechtsstaat und Demokratie noch nicht genügend fest verwurzelt sind. Dazu bedarf es einer größeren Aufgeschlossenheit gegenüber entgegengesetzten Ansichten, eines ordnungsgemäßen Funktionierens der staatlichen Organe und der Achtung ihrer jeweiligen Rolle innerhalb der Verfassungsordnung. Eine Demokratie kann nicht als stabil betrachtet werden, wenn die jeweiligen Rechte und Pflichte von Institutionen wie Präsident, Verfassungsgericht oder einer zentralen Referendumskommission von der Regierung selbst in Frage gestellt werden können und wenn die legitime Rolle der Opposition in Parlamentsausschüssen nicht akzeptiert wird.
Das Scheitern des Referendums vom Mai 1997 über die Mitgliedschaft in der NATO und die Direktwahl des Präsidenten, erfolglose Versuche der Regierung zur Reform des Strafgesetzbuchs mit dem Ziel, die freie Meinungsäußerung einzuschränken, die Versuche, eine Untersuchung über die Tätigkeiten der Geheimdienste zu blockieren sowie der Druck, den die Regierung in verschiedener Form auf Beamte und kulturelle Einrichtungen ausübt, sind für die Instabilität der Institutionen des Landes symptomatisch.
Menschenrechte
Die Wahrung der Menschenrechte ist in den meisten beitrittswilligen Ländern im Prinzip gewährleistet. Alle sind der Konvention des Europarats zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie dem Protokoll beigetreten, nach dem Bürger die Möglichkeit haben, sich an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte zu wenden.
Rumänien hat vom kommunistischen Regime ein System geerbt, bei dem viele Kinder unter Bedingungen in staatlichen Einrichtungen untergebracht wurden, die gegen Übereinkommen über die Rechte des Kindes verstoßen. Betroffen sind davon mehr als 100 000 Waisen. Allerdings wurden die einschlägigen früheren Rechtsvorschriften aus dem Jahr 1972 inzwischen aufgehoben und damit die Grundlage für Reformen auf der Basis direkter Familienbeihilfen geschaffen.
Freie Meinungsäußerung sowie Vereins- und Koalitionsfreiheit sind in allen beitrittswilligen Ländern gewährleistet, doch muß in manchen Fällen noch die Unabhängigkeit von Hörfunk und Fernsehen gestärkt werden.
Schutz von Minderheiten
In vielen beitrittswilligen Ländern leben Minderheiten, deren befriedigende Eingliederung in die Gesellschaft eine Voraussetzung für demokratische Stabilität ist. So machen Minderheiten 44 % der Bevölkerung in Lettland aus (davon 34 % Russen), 38 % in Estland (30 % Russen), 20 % in Litauen (9 % Russen, 7 % Polen), 18 % in der Slowakei (11 % Ungarn, 5 % Roma), 14 % in Bulgarien (9 % Türken, 5 % Roma) und 13 % in Rumänien (8 % Ungarn, 4 % Roma).
Der Europarat hat verschiedene Texte zum Schutz nationaler Minderheiten angenommen, insbesondere das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten und die Empfehlung 1201 der Parlamentarischen Versammlung des Europarats von 1993. Diese ist zwar nicht verbindlich, empfiehlt aber die Anerkennung kollektiver Rechte, während in dem Rahmenübereinkommen die individuellen Rechte von Personen, die Minderheitsgruppen angehören, geschützt werden. Bulgarien hat das Rahmenübereinkommen noch nicht unterzeichnet, die Tschechische Republik, Lettland, Litauen, Polen und Slowenien gehören zu den Ländern, die das Rahmenübereinkommen noch nicht ratifiziert haben.
In Rumänien ist die ungarische Minderheit im Parlament mit 25 Abgeordneten und 11 Senatoren und in der Regierung durch 2 Minister vertreten. Sie ist auch in den lokalen Gebietskörperschaften vertreten und besitzt das Recht auf Unterricht in ungarischer Sprache in Grundschulen und Sekundarschulen sowie das Recht auf Verwendung der ungarischen Sprache im Verkehr mit Behörden und Gerichten.
In der Slowakei dagegen werden diese Rechte zwar prinzipiell anerkannt, doch stößt die ungarische Minderheit bei der Ausübung ihrer Rechte auf eine Reihe von Problemen. Nach der Verabschiedung des Gesetzes über die offizielle Landessprache und in Ermangelung eines Gesetzes über die Verwendung der Sprachen von Minderheiten ist die Wahrnehmung verschiedener Rechte der ungarischen Minderheit in Frage gestellt. Bestimmte Entwicklungen der letzten Zeit im Zusammenhang mit Kürzungen kultureller Subventionen und der Neueinteilung der Verwaltungsbezirke des Landes geben Anlaß zu Besorgnis.
In Lettland besitzen 28 % der Bevölkerung und in Estland 25 % der Bevölkerung nicht die Staatsangehörigkeit des jeweiligen Landes. Zwar gibt es keine Anzeichen dafür, daß diese Minderheiten diskriminiert werden, außer beim Zugang zu bestimmten Berufen in Lettland, doch verläuft das Tempo der Einbürgerungen in beiden Ländern nur schleppend und sollte beschleunigt werden, um Minderheiten, die bislang keine Staatsbürgerrechte genießen, in die Gesellschaft einzugliedern.
Mit Ausnahme der Situation der Roma-Minderheit in einer Reihe beitrittswilliger Länder, die Anlaß zur Besorgnis gibt, sind die Minderheiten im allgemeinen in zufriedenstellender Weise in die Gesellschaften dieser Länder integriert.
Wenn die Minderheitenprobleme nicht gelöst werden, könnten sie die demokratische Stabilität beeinträchtigen oder zu Streitigkeiten mit den Nachbarländern führen. Daher liegt es im Interesse der Europäischen Union wie auch der Beitrittsländer selbst, daß vor Vollendung des Beitrittsprozesses zufriedenstellende Fortschritte bei der Eingliederung von Minderheiten erzielt werden, wobei alle Möglichkeiten zu nutzen sind, die sich in diesem Zusammenhang bieten.
Schlußfolgerung
Auch wenn in mehreren beitrittswilligen Ländern noch Fortschritte bei der effektiven Ausübung der Demokratie und dem Schutz der Minderheiten gemacht werden müssen, erfüllt nur ein einziger Staat, der den Beitritt beantragt hat, - die Slowakei - die vom Europäischen Rat in Kopenhagen festgesetzten politischen Voraussetzungen nicht.
Der Europäische Rat stellte in Kopenhagen fest, daß die Mitgliedschaft im wirtschaftlichen Bereich "eine funktionsfähige Marktwirtschaft sowie die Fähigkeit (erfordert), dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der Union standzuhalten".
Die Beitrittskandidaten haben beim Übergang zur Marktwirtschaft beachtliche Fortschritte erzielt, u.a. bei der Privatisierung und Liberalisierung, auch wenn sich ihre wirtschaftliche Lage sehr unterschiedlich darstellt. Für alle war der Zusammenbruch des früheren kommunistischen Handelsblocks im RGW und der Beginn der Marktreformen zunächst ein großer Schock. In manchen Fällen wurde dies aber noch durch ernste anfängliche Ungleichgewichte verschärft, während andere Länder vergleichsweise stabile Bedingungen und einen höheren Lebensstandard aufwiesen. Überdies handelte es sich bei der Hälfte der beitrittswilligen Länder um Staaten, die erst staatliche Institutionen neu schaffen und gleichzeitig ihre Wirtschaft von Grund auf reformieren mußten.
Der Reformprozeß nahm von Land zu Land einen unterschiedlichen Verlauf. In manchen Ländern fanden die Reformen breitere Unterstützung, und der politische Kurs blieb selbst bei einem Regierungswechsel relativ konstant. Auch wenn fast alle Beitrittskandidaten in den letzten Jahren wesentlich vorangekommen sind und oftmals hohe Wachstumsraten aufzuweisen haben, sind die Wirtschaftsbedingungen in mehreren Ländern doch nach wie vor wenig gefestigt. Auch durch Wiedereinführung administrativer Kontrollen, z.B. der Preise oder Einfuhren, kam es zu gewissen Rückschritten.
Das durchschnittliche Pro-Kopf-BIP der beitrittswilligen Länder macht nur etwa ein Drittel des entsprechenden Wertes der Europäischen Union aus. Manche Beitrittskandidaten, und keineswegs nur die mit dem niedrigsten Pro-Kopf-Einkommen, haben in den letzten Jahren ein jährliches BIP-Wachstum von 5-7 % vorzuweisen, während andere aus verschiedenen Gründen zurückblieben. Manche haben eine hochgradige Preisstabilität und nahezu ausgeglichene Haushalte erreicht, während andere hohe und/oder zunehmende Handelsbilanzdefizite infolge von Investitions- wie auch Konsumgütereinfuhren aufweisen. Im allgemeinen sind die Strukturreformen noch nicht sehr weit gediehen, zumal im Bank- und Finanzwesen und bei der sozialen Sicherung. Die Umstrukturierung staatlicher Großunternehmen, die die heimische Wirtschaft dominieren und aus sozialen und wirtschaftlichen Gründen nur sehr schwer zu reformieren sind, steht in den meisten beitrittswilligen Ländern noch aus.
Keines der beitrittswilligen Länder erfüllt die beiden in Kopenhagen festgelegten ökonomischen Bedingungen schon heute in vollem Umfang, doch dürften manche Länder in einigen Jahren so weit sein.
Funktionsfähige Marktwirtschaft
Als erstes wirtschaftliches Kriterium hat der Europäische Rat in Kopenhagen gefordert, daß eine funktionsfähige Marktwirtschaft bestehen muß.
Dies wiederum setzt voraus, daß verschiedene Bedingungen erfüllt sind, auf die in den einzelnen Stellungnahmen näher eingegangen wird:
Angebot und Nachfrage müssen durch das freie Spiel der Marktkräfte ausgeglichen werden; Preise und Außenhandel müssen liberalisiert sein;
es darf keine nennenswerten Schranken für den Marktzugang (Errichtung neuer Unternehmen) und das Ausscheiden aus dem Markt (Konkurs) geben;
das Rechtssystem einschließlich der Regelung der Eigentumsrechte muß vorhanden sein; Gesetzen und Verträgen muß gerichtlich Geltung verschafft werden können;
makroökonomische Stabilität einschließlich einer angemessenen Preisstabilität und tragfähiger öffentlicher Finanzen und Zahlungsbilanzen, muß erreicht sein;
es muß ein breiter Konsens über die wesentlichen Elemente der Wirtschaftspolitik bestehen;
der Finanzsektor muß hinreichend entwickelt sein, um die Ersparnisse produktiven Investitionen zuzuführen.
In den einzelnen Stellungnahmen werden die beitrittswilligen Länder danach bewertet, ob diese Bedingungen erfüllt sind. Nach Auffassung der Kommission können fünf (Tschechische Republik, Estland, Ungarn, Polen und Slowenien) als funktionsfähige Marktwirtschaften betrachtet werden, auch wenn in sämtlichen Fällen manche wichtige Merkmale wie z.B. Kapitalmärkte noch reifen und weiterentwickelt werden müssen. Ein sechster Beitrittskandidat (Slowakei) kommt nach Gesetzgebung und Systemmerkmalen diesen Bedingungen sehr nahe, doch fehlt es an Transparenz bei der Umsetzung.
Die übrigen beitrittswilligen Länder haben substantielle Fortschritte erzielt, vor allem in letzter Zeit, und dürften in der Lage sein, dieses erste wirtschaftliche Kriterium zu einem frühen Zeitpunkt im nächsten Jahrhundert zu erfüllen. Für diese Länder besteht die Hauptaufgabe nunmehr darin, ihre rechtlichen und institutionellen Reformen verstärkt umzusetzen und - in manchen Fällen - der Gefahr weiterer makroökonomischer Instabilität vorzubeugen.
Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der Union standzuhalten
Das zweite wirtschaftliche Kriterium ist die Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der Europäischen Union standzuhalten. Dies setzt voraus, daß die wichtigsten Teile der Volkswirtschaften der beitrittswilligen Länder ein Minimum an Wettbewerbsfähigkeit erreicht haben.
Die notwendige Evaluierung ist schwieriger als beim ersten Kriterium. Einerseits muß eine umfassende Betrachtung unter Berücksichtigung einer erheblichen Anzahl von Faktoren angestellt werden. Andererseits sind künftige Entwicklungen abzuschätzen. Eine zentrale Frage besteht darin, ob die Unternehmen über die erforderliche Anpassungsfähigkeit verfügen und ihr Umfeld eine weitere Anpassung begünstigt. Zu berücksichtigen ist dabei u.a.:
- ob eine funktionsfähige Marktwirtschaft mit einem ausreichenden Grad an makroökonomischer Stabilität besteht, so daß die Wirtschaftsteilnehmer ihre Entscheidungen in einem Klima der Stabilität und Berechenbarkeit treffen können;
- ob Human- und Sachkapital einschließlich Infrastruktur (Energieversorgung, Telekommunikation, Transport usw.), Bildungswesen und Forschung in ausreichendem Maße zu angemessenen Kosten vorhanden ist und welche künftigen Entwicklungen in diesem Bereich zu erwarten sind;
- inwieweit staatliche Politik und Gesetzgebung die Wettbewerbsfähigkeit über handels- und wettbewerbspolitische Maßnahmen, staatliche Beihilfen, KMU-Förderung usw. beeinflussen;
- Grad und Tempo der Handelsverflechtung mit der Europäischen Union, die ein Land bereits vor der Erweiterung erreicht hat. Dies gilt sowohl für das Volumen als auch die Art des Warenverkehrs mit den Mitgliedstaaten;
- der Anteil der Kleinunternehmen, zum Teil deswegen, weil Kleinunternehmen der Tendenz nach stärker von einem verbesserten Marktzugang profitieren, und zum Teil auch, weil bei Dominanz von Großunternehmen die Bereitschaft zu Anpassungen möglicherweise geringer ist.
Die von den Kommissionsdienststellen in den Stellungnahmen durchgeführte Analyse ergab folgendes Gesamtbild:
- Die Handelsverflechtung hat in den meisten Ländern und die ausländischen Direktinvestitionen haben in einigen Ländern erheblich zugenommen. Allerdings wurde die anfängliche Liberalisierung des Handels in einigen Ländern vor allem aus makroökonomischen Gründen teilweise wieder rückgängig gemacht.
- Kapitalmärkte und Wettbewerbsvorschriften funktionieren überall immer besser, aber allgemein noch lange nicht zufriedenstellend.
- Die Infrastruktur ist weiterhin in schlechtem Zustand.
- Die Löhne liegen noch deutlich unter Unionsniveau.
- Die Privatisierung schreitet in unterschiedlichem Tempo voran und ist noch abzuschließen.
Eine der größten Schwierigkeiten bei der Bewertung der Beitrittskandidaten nach dem zweiten Kriterium liegt in seinem zukunftsgerichteten Charakter. Auch wenn sich alle Länder dem Außenhandel substantiell geöffnet haben, werden ihnen doch beim Beitritt zum Binnenmarkt (u.a. harmonisierte MwSt, öffentliche Aufträge, Bank- und Versicherungswesen usw.) erheblich größere Integrationsschritte abverlangt. So müssen sie insbesondere in der Lage sein, Güter zu produzieren, die den europäischen technischen Anforderungen entsprechen, was durch die Übernahme des acquis, die Schaffung und erfolgreiche Funktionsweise der notwendigen institutionellen Strukturen und eine angemessene Normungstätigkeit unterstützt werden wird. Inwieweit sie dieses Kriterium erfüllen werden, läßt sich somit nur schwer vorhersagen. Einstweilen werden weitere Fortschritte bei der Umsetzung der im Weißbuch zum Binnenmarkt von 1995 genannten Maßnahmen eine wesentliche Methode zur Vorbereitung und auch ein ungefährer Maßstab dafür sein, inwieweit die Beitrittskandidaten tatsächlich vorbereitet sind.
Zur Unterstützung der politischen Anstrengungen der Beitrittskandidaten im Innern werden sie auch weiterhin auf Unterstützung von außen über PHARE und die Internationalen Finanzorganisationen (IFI) angewiesen sein. Nach dem Beitritt werden die Strukturfonds in dieser Hinsicht die Führungsrolle übernehmen.
Die Kommission ist sich zwar der Schwierigkeiten einer solchen Bewertung bewußt, meint aber, daß zwei Länder (Ungarn und Polen) auf mittlere Sicht das zweite Kriterium erfüllen dürften, sofern sie ihren derzeitigen Kurs beibehalten. Drei weitere Länder (Tschechische Republik, Slowakei und Slowenien) dürften ebenfalls dazu in der Lage sein, sofern sie ihre Anstrengungen verstärken und politische Rückschritte vermeiden. Estland liegt dank seiner Anstrengungen zur Modernisierung und radikalen Liberalisierung der Wirtschaft nahe bei der letztgenannten Gruppe, gibt aber wegen seines großen außenwirtschaftlichen Ungleichgewichts Anlaß zu Besorgnis. Lettland, Litauen und Rumänien haben in letzter Zeit große Fortschritte gemacht, müssen ihre Anstrengungen jedoch noch weiter konsolidieren. Bulgarien befreit sich zur Zeit von der schwierigen Hinterlassenschaft der letzten sechs Jahre; in jüngster Zeit hat das Land beträchtliche Fortschritte gemacht und befindet sich nunmehr auf dem rechten Kurs, um im Laufe des nächsten Jahrzehnts zu den anderen Ländern aufzuschließen.
Schlußfolgerung
Nimmt man beide Kriterien zusammen als Maßstab, so werden sie am ehesten von Ungarn und Polen erfüllt, während die Tschechische Republik und Slowenien nicht weit zurückliegen. Estland erfüllt das erste Kriterium, muß jedoch zur Erfüllung des zweiten Kriteriums, d.h. der Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck standzuhalten, noch einige Fortschritte erzielen. Die Slowakei erfüllt das zweite Kriterium, kann jedoch noch nicht in vollem Umfang als eine funktionierende Marktwirtschaft betrachtet werden.
3. Sonstige Verpflichtungen der Mitgliedschaft
Der Europäische Rat von Kopenhagen stellte abschließend fest, daß die Mitgliedschaft die Fähigkeit voraussetzt, "die aus einer Mitgliedschaft erwachsenden Verpflichtungen (zu) übernehmen und sich auch die Ziele der politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion zu eigen (zu) machen".
Die Ziele der politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion
Mit ihren Beitrittsanträgen akzeptierten die mittel- und osteuropäischen Länder die Ziele des Vertrags über die Europäische Union einschließlich der politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion.
In der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik haben die Beitrittskandidaten über den politischen Dialog und konkrete Maßnahmen ihren Willen unter Beweis gestellt, sich an effektiven Maßnahmen der Europäischen Union zu beteiligen. In ihren Stellungnahmen vertritt die Kommission die Auffassung, daß sie in diesem Bereich die aus der Mitgliedschaft erwachsenden Pflichten erfüllen könnten.
Was die angestrebte Wirtschafts- und Währungsunion anbelangt, so ist es unwahrscheinlich, daß die beitrittswilligen Länder in der Lage sein werden, sich zeitgleich mit dem Beitritt dem Euro-Gebiet anzuschließen. Bevor sie in der Lage sein werden, langfristig eine ausreichende makroökonomische Stabilität zu wahren, wird es weiterer Fortschritte bei den Strukturreformen bedürfen. Allerdings müssen neue Mitgliedstaaten den acquis von Stufe 2 der WWU übernehmen. Dies bedeutet Unabhängigkeit der Zentralbank, Koordinierung der Wirtschaftspolitiken (nationale Konvergenzprogramme, multilaterale Überwachung, Verfahren bei übermäßigem Defizit usw.), und Einhaltung der einschlägigen Bestimmungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Die neuen Mitgliedstaaten werden auf eine direkte Zentralbankfinanzierung öffentlicher Defizite ebenso verzichten wie auf den bevorrechtigten Zugang öffentlicher Organe und Körperschaften zu den Finanzinstituten. Die Liberalisierung des Kapitalverkehrs muß abgeschlossen sein. Außerdem wird erwartet, daß sie am Wechselkursmechanismus teilnehmen und exzessive Wechselkursänderungen vermeiden.
Übernahme des acquis
Die Übernahme und Umsetzung des acquis zum Zeitpunkt des Beitritts ist für die Beitrittskandidaten eine schwierige Aufgabe, die ihnen beträchtliche zusätzliche Anstrengungen abverlangen wird. Diese Herausforderung ist weit größer als bei früheren Erweiterungen. Bei der letzten Erweiterung handelte es sich bei den neuen Mitgliedern, die bis dahin dem EWR angehörten, um hochentwickelte Volkswirtschaften, die sich bereits große Teile des acquis zu eigen gemacht hatten. Das gilt nicht für die jetzigen Beitrittskandidaten; zudem hat sich das Gemeinschaftsrecht inzwischen erheblich erweitert. In manchen Bereichen, in denen die Gemeinschaftspolitik seinerzeit recht begrenzt war, gibt es heute eine eindrucksvolle Reihe von Grundsätzen und Verpflichtungen. Neue Verpflichtungen haben sich im Zusammenhang mit dem Binnenmarkt, der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, der WWU und dem Bereich Justiz und Inneres ergeben.
Wie schon bei früheren Erweiterungen hat der Europäische Rat jeglichen Gedanken einer nur teilweisen Übernahme des acquis ausgeschlossen. Die Bemerkungen, die die Kommission im Zusammenhang mit dem Beitritt Spaniens und Portugals in dieser Frage geäußert hat, treffen auch auf die bevorstehende Erweiterung zu: Demnach könnte eine nur teilweise Übernahme des acquis ohne Lösung des zugrundeliegenden Problems, die nur hinausgeschoben würde, neue, noch größere Schwierigkeiten heraufbeschwören. Falls der einen oder anderen Partei eine solche Ausnahme zugestanden würde, könnte dies selbstverständlich nicht ohne Kompensationen geschehen. Ganz allmählich würde so ein Prozeß einsetzen, der über das Prinzip hinausginge, daß die Integrationsprobleme schrittweise durch Übergangsmaßnahmen gelöst werden können, was den gesamten acquis erheblich verwässern würde. Überdies würde sich das Problem ergeben, ob die Institutionen überhaupt Entscheidungen in Politikbereichen treffen könnten, bei denen es sich nicht länger um eine gemeinsame Politik handeln würde.
Die Fähigkeit, die aus der Mitgliedschaft erwachsenden Verpflichtungen zu übernehmen, wozu die gesamte Palette von Politiken und Maßnahmen gehört, die den acquis der Europäischen Union ausmachen, läßt sich bis zu einem gewissen Grade daran ermessen, ob die beitrittswilligen Länder ihre bestehenden Verpflichtungen bislang eingehalten haben.
Erstens liefern ihre Ergebnisse bei der Erfüllung der Verpflichtungen im Rahmen der Europa-Abkommen oder anderer vertraglicher Vereinbarungen mit der Union, beispielsweise in der Handelspolitik und bei der Annäherung von Rechtsvorschriften, gewisse Aufschlüsse über ihre Fähigkeit zur Umsetzung des acquis. In den meisten Fällen sind in den Abkommen allerdings keine präzisen Ziele festgesetzt: Es heißt darin lediglich, daß die Länder sich darum bemühen werden, ihre Rechtsvorschriften schrittweise mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar zu machen. Allerdings gibt es spezifische Regeln für staatliche Beihilfen und den Wettbewerb.
Zweitens wurden in dem Weißbuch zum Binnenmarkt von 1995 die zentralen Elemente des acquis aufgeführt, die in den einzelnen Bereichen übernommen werden müssen. Allerdings war bisher noch keins der beitrittswilligen Länder in der Lage, einen großen Teil der Gemeinschaftsvorschriften zum Binnenmarkt in das innerstaatliche Recht zu übernehmen, und vor dem Beitritt bedarf es also noch größerer Anstrengungen nach einem präzisen Zeitplan und einem Überwachungsverfahren.
Drittens gibt es einen acquis in Bereichen, die vom Weißbuch nicht oder nur zum Teil erfaßt sind, wozu viele andere wichtige Tätigkeitsbereiche der Europäischen Union gehören wie Agrar-, Umwelt-, Energie-, Verkehrs- und Sozialpolitik.
Die schrittweise Übernahme des acquis in diesen verschiedenen Bereichen in diesem dreistufigen Rahmen gehört zu den Aufgaben, die die Beitrittskandidaten so weit wie möglich noch vor dem Beitritt bewältigen müssen. Bislang waren ihre Fortschritte dabei uneinheitlich, wenn man von den Trends ausgeht, die an Hand der folgenden, von der Kommission in den Stellungnahmen herangezogenen Indikatoren ersichtlich sind:
a) Verpflichtungen im Rahmen der Europa-Abkommen, insbesondere in den Bereichen Niederlassungsrecht, Inländerbehandlung, freier Warenverkehr, geistiges Eigentum und öffentliche Aufträge;
b) Fortschritte bei der Übernahme und effektiven Umsetzung der im Weißbuch aufgeführten Maßnahmen, insbesondere zentraler Binnenmarktrichtlinien in Bereichen wie Steuern, öffentliche Aufträge und Bankwesen;
c) Schrittweise Übernahme und Umsetzung der übrigen Teile des acquis. Hierbei ist die Lage in den einzelnen beitrittswilligen Ländern recht unterschiedlich. In den meisten Ländern werden erhebliche und weitreichende Anpassungen in den Bereichen Umweltschutz, Energie, Landwirtschaft, Industrie, Telekommunikation, Verkehr, soziale Angelegenheiten, Zollverwaltung, Justiz und Inneres notwendig sein. Daher hat die Bewertung in diesem Fall mehr vorausschauenden Charakter als in den übrigen Bereichen.
In der Reihenfolge ihrer Beitrittsanträge ergibt sich daraus für die einzelnen Länder folgendes Fazit:
- Ungarn macht zufriedenstellende Fortschritte bezüglich aller drei Hauptkriterien, was darauf hindeutet, daß es in der Lage sein dürfte, auf mittlere Sicht die wichtigsten Teile des acquis zu übernehmen; besondere Fortschritte müßten in den Bereichen Umweltschutz, Zollkontrolle und Energie gemacht werden.
In Polen haben sich trotz der umfassenden Strategie des Landes Probleme in bezug auf (a) (Handelsstreitigkeiten) ergeben, doch sind die Ergebnisse in bezug auf (b) zufriedenstellend; bezüglich (c) müssen die gegenwärtigen Anstrengungen in Bereichen verstärkt werden, in denen man noch nicht so weit gekommen ist (z.B. Landwirtschaft, Umweltschutz und Verkehr); wenn dies geschieht, dürfte Polen in der Lage sein, auf mittlere Sicht die wichtigsten Teile des acquis zu übernehmen.
- Rumänien hat trotz seiner Anstrengungen bezüglich (a) zentrale Teile von (b) und (c) noch nicht umgesetzt und wird nicht in der Lage sein, die Verpflichtungen des acquis auf mittlere Sicht zu übernehmen.
- Die Slowakei ist in bezug auf (b) und (c) bereits weit gediehen, doch bestehen in bezug auf (a) immer noch einige Probleme. Sofern die gegenwärtigen Anstrengungen erheblich verstärkt werden, dürfte die Slowakei in der Lage sein, auf mittlere Sicht die wichtigsten Teile des acquis zu übernehmen, auch wenn es in bestimmten Sektoren, vor allem im Umweltschutz, noch weiterer Anstrengungen bedarf.
- Lettland hat wichtige Verpflichtungen des Europa-Abkommens bereits im voraus übernommen, muß aber bezüglich (b) und (c) noch sehr substantielle Anstrengungen unternehmen, um auf mittlere Sicht die wichtigsten Teile des acquis zu übernehmen.
- Estland hat wichtige Verpflichtungen des Europa-Abkommens bereits im voraus übernommen, muß aber bezüglich (b) und (c) noch substantielle Anstrengungen unternehmen, um auf mittlere Sicht die wichtigsten Teile des acquis zu übernehmen.
- Litauen hat wichtige Verpflichtungen des Europa-Abkommens im voraus übernommen, muß aber bezüglich (b) und (c) noch sehr substantielle Anstrengungen unternehmen, um die wichtigsten Teile des acquis auf mittlere Sicht zu übernehmen.
- Bulgarien hat in bezug auf (a) zufriedenstellende Fortschritte erzielt, nicht jedoch in bezug auf (b) und (c) und wird auf mittlere Sicht nicht in der Lage sein, die Verpflichtungen des acquis zu übernehmen.
- Die Tschechische Republik ist bei (a) auf Probleme gestoßen, macht jedoch in bezug auf (b) zufriedenstellende Fortschritte; bezüglich (c) müssen die gegenwärtigen Anstrengungen fortgesetzt werden; wenn dies geschieht, dürfte die Tschechische Republik in der Lage sein, auf mittlere Sicht die wichtigsten Teile des acquis zu übernehmen. Besonderer Anstrengungen bedarf es in Sektoren wie Landwirtschaft, Umweltschutz und Energie.
- Infolge von Verzögerungen bei der Unterzeichnung und Ratifizierung des Europa-Abkommens ist Slowenien in bezug auf (a) beträchtlich im Rückstand. Darüber hinaus sind die Fortschritte bezüglich (b) und (c) unbefriedigend, und es ist auch kein nationales Programm zur Umsetzung des acquis aufgestellt worden. Slowenien wird beträchtliche Anstrengungen unternehmen müssen, um den acquis einschließlich des Binnenmarkts (indirekte Steuern) zu übernehmen.
Kapazität von Verwaltung und Justiz zur Anwendung des acquis
Die Kapazität der Verwaltung und Justiz in den beitrittswilligen Ländern ist für die Übernahme, Umsetzung und Durchsetzung des acquis und für eine effiziente Verwendung der Finanzhilfen, vor allem aus den Strukturfonds, von größter Bedeutung. Es kommt entscheidend darauf an, daß das Recht der Union in innerstaatliches Recht umgesetzt wird. Dies allein gewährleistet aber noch nicht eine korrekte Anwendung der Rechtsvorschriften. Ebenso wichtig ist es, die Verwaltung der beitrittswilligen Länder so zu modernisieren, daß sie den acquis umsetzen und durchsetzen kann. Dies wird vielfach neue Verwaltungsstrukturen sowie gut ausgebildete und angemessen besoldete Beamte erfordern. Die Gerichtssysteme der Beitrittskandidaten müssen in der Lage sein, die Anwendung der Gesetze zu gewährleisten. Dies macht eine Umschulung und in manchen Fällen Ersetzung von Richtern notwendig, damit die Gerichte in Rechtssachen, bei denen es um das Gemeinschaftsrecht geht, effektiv arbeiten können. Es kommt darauf an, daß die Gerichtsbarkeit in diesen Ländern vom Beitritt an in der Lage ist, die Grundsätze des Gemeinschaftsrechts wie den Vorrang vor dem innerstaatlichen Recht oder die Direktwirkung bestimmter Vorschriften anzuwenden. Wesentlich ist auch, daß die Gerichtsbarkeiten über eine ausreichende Anzahl von Richtern verfügen, die sich im Gemeinschaftsrecht auskennen, um von der Möglichkeit zur Vorabentscheidung nach Artikel 177 im Hinblick auf eine wirksame Zusammenarbeit mit dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften Gebrauch zu machen.
Gleichwohl fehlt es den beitrittswilligen Ländern vielfach noch an den notwendigen Strukturen zur Anwendung neuer Regelungen, beispielsweise in den Bereichen Umweltschutz, technische Überwachung, Bankaufsicht, staatliche Gesamtrechnung und Statistik. Weit verbreitet sind auch Korruptionsprobleme, gegen die inzwischen die meisten Regierungen der Beitrittskandidaten vorgehen.
In den einzelnen Stellungnahmen werden jeweils die nationalen Verwaltungsstrukturen und Aufsichtsbehörden beschrieben und die Zahl der Personen angegeben, die mit der Umsetzung des acquis beauftragt werden. Die allgemeine Lage gibt Anlaß zu beträchtlicher Besorgnis. Die diesbezüglichen Anstrengungen zeigen in Ungarn, Polen, Estland, Litauen und der Tschechischen Republik erste Erfolge.
Von allen beitrittswilligen Ländern sollte die Aufstellung eines Zeitplans für die Verstärkung der für die Anwendung des acquis verantwortlichen Organe, Verwaltungsstellen und Gerichte als Teil der von PHARE unterstützten Heranführungsstrategie verlangt werden. Die entsprechende Schulung gehört zu den beiden Prioritäten von PHARE. 30 % der PHARE-Mittel könnten zur Finanzierung des Austauschs und der langfristigen Abstellung von Experten aus den Mitgliedstaaten in die beitrittswilligen Länder im Rahmen von Partnerschaftsprogrammen verwendet werden. Mit dieser Schulung von Fachleuten für die Anwendung des acquis communautaire müssen Maßnahmen einhergehen, die gewährleisten, daß dieses geschulte Personal mehrere Jahre lang im öffentlichen Dienst tätig ist.
Schlußfolgerung
Im Lichte der wichtigsten Trends, die in den beitrittswilligen Ländern beobachtet wurden, ergibt sich, daß Ungarn, Polen und die Tschechische Republik - falls die gegenwärtigen Anstrengungen verstärkt werden - auf mittlere Sicht in der Lage sein dürften, den größten Teil des acquis zu übernehmen und die zur Umsetzung des acquis erforderliche Verwaltungsstruktur aufzubauen, während die Slowakei, Estland, Lettland, Litauen und Slowenien nur dann dazu in der Lage wären, wenn sie ihre Anstrengungen beträchtlich und nachhaltig verstärken.
II. Die Hauptfragen auf dem Weg zur Erweiterung (Wirkungsanalyse)
Der Essener Europäische Rat hatte die Kommission aufgefordert, "die Auswirkungen der Erweiterung im Kontext der gegenwärtigen Politiken der Union und deren Weiterentwicklung" eingehend zu analysieren. Einen Zwischenbericht legte die Kommission dem Madrider Europäischen Rat vor; hierin machte sie auf die Vorteile aufmerksam, die eine Erweiterung im Hinblick auf Frieden und Sicherheit wie auch auf das Wirtschaftswachstum und die Entwicklung in Europa insgesamt mit sich bringen würde. Außerdem wurden einige Politikbereiche in der Union benannt, in denen eine Erweiterung spürbare Folgen haben würde. Entsprechend dem Ersuchen des Europäischen Rates wurde diese Analyse vertieft, insbesondere in bezug auf die gemeinsame Agrarpolitik und die Strukturpolitik.
Die Ergebnisse dieser Arbeiten (siehe Band II von KOM 2000) bestätigen, daß eine Unionserweiterung auf etwa 25 Länder und 475 Millionen Einwohner erhebliche politische und wirtschaftliche Vorteile mit sich bringt und sich auf die Politiken der Union förderlich auswirkt, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind.
Mit der Erweiterung vergrößern sich jedoch die Unterschiede innerhalb der Union, so daß es zu gewissen sektoralen und regionalen Anpassungsproblemen kommt. Diese könnten den Nutzen der Erweiterung beschränken und die Weiterentwicklung des acquis erschweren, falls keine adäquaten Vorbereitungen getroffen werden.
In der Zeit bis zum Beitritt muß unbedingt dafür gesorgt werden, daß die Bewerberländer sich ausreichend auf die Mitgliedschaft vorbereiten. Dies erfordert erhebliche Investitionen in Bereichen wie Umwelt, Verkehr, Energie, Umstrukturierung der Industrie, Agrarinfrastruktur und ländliche Gesellschaft. Die Geldmittel hierfür müssen von der öffentlichen Hand und der Privatwirtschaft in den Beitrittsländern selbst, von der Union und anderen ausländischen Geldgebern bereitgestellt werden. Im sozialen Bereich sind die Standards in den Bewerberländern im allgemeinen niedrig, insbesondere was die öffentliche Gesundheit, Arbeitslosigkeit sowie Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz anbetrifft. Eine zu langsame Anpassung dieses Standards könnte den einheitlichen Charakter des acquis untergraben und sich möglicherweise verzerrend auf das Funktionieren des Binnenmarktes auswirken. Im Rahmen der intensivierten Heranführungsstrategie wird daher der Anpassungsprozeß unterstützt werden müssen.
Bei den wichtigsten Agrarprodukten liegen die Preise in den meisten Bewerberländern zur Zeit weit unter denen der Union. Im pflanzlichen Sektor variiert dieses Gefälle zwischen 10 und 30 % bei Getreide, Ölsaaten und Eiweißpflanzen und 40 und 50 % bei Zuckerrüben (für Zucker selbst ist der Preisunterschied im allgemeinen allerdings etwas geringer), im tierischen Sektor zwischen 30 und 40 % bei Milch und Molkereiprodukten und 35 bis 45 % bei Rindfleisch. Bei der Fleischerzeugung mit Getreidefütterung (Schweine und Geflügel) sind die Preisunterschiede relativ gering. Auch bei bestimmten Obst- und Gemüsesorten gibt es erhebliche Preisdifferenzen (z.B. bis zu 80 % bei Tomaten). Bis Mitte des nächsten Planungszeitraums für die finanzielle Vorausschau ist mit einem weiteren Anstieg der Erzeugerpreise in diesen Ländern zu rechnen, wodurch das Gefälle etwas vermindert, aber nicht beseitigt wird.
Die Preisunterschiede bei Getreide und Rindfleisch könnten bis dahin weitgehend abgebaut sein, wenn die vorgeschlagenen Reformen durchgeführt werden. Bei Zucker, Milchprodukten und bestimmten Obst- und Gemüsesorten sind mittelfristig noch Preisunterschiede in der Größenordnung von 20 bis 30 % oder sogar darüber zu erwarten. Würden die Preise auf einen Schlag angepaßt, d.h. die GAP vom ersten Tage an in vollem Umfang auf diese Länder übertragen, würden die Grundstoffpreise für die Zuckerindustrie und den Molkereisektor erheblich steigen, und gleichzeitig käme der ungebremste Wettbewerbsdruck des Binnenmarktes hinzu. Der durch die höheren Erzeugerpreise bedingten Tendenz zur Ausweitung der Zuckerrüben- und Milchproduktion würde durch die Einführung von Quoten entgegengewirkt. Die Binnennachfrage dürfte zurückgehen, wodurch sich die Überschüsse bei Zucker und Milchprodukten in diesen Ländern erhöhen. Bei bestimmten Obst- und Gemüsesorten würde eine sofortige Integration in die GAP zu Marktungleichgewichten führen.
Der primäre Sektor in den Bewerberländern mit einer relativ bedeutenden durchschnittlichen Betriebsgröße, vor allem bei den Ackerkulturen, hätte mit der Integration in die Markt- und Preispolitik der GAP relativ wenig Probleme. Bei der tierischen Erzeugung wird diese Integration längere Zeit in Anspruch nehmen, da es hier noch notwendig ist, Sachinvestitionen vorzunehmen, die Betriebe umzustrukturieren und die Leitungsstrukturen zu ändern. In einigen Beitrittsländern bestehen in der Landwirtschaft Strukturschwächen, da die durchschnittliche Betriebsgröße viel geringer ist.
In den nachgelagerten Bereichen, auch in der ersten Verarbeitungsstufe, bedarf es in allen Ländern noch großer Umstrukturierungs- und Modernisierungsbemühungen; Länder mit relativ umfangreichen Auslandsinvestitionen in der Nahrungsmittelindustrie dürften allerdings eine bessere Ausgangsposition besitzen. Auf die Nahrungsmittelindustrie in den MOEL dürfte mit dem Beitritt zum Binnenmarkt ein erheblicher Anpassungsdruck zukommen, vor allem in Branchen, bei denen die Grundstoffpreise steigen, und in den Ländern mit strukturschwachem Primärsektor.
Angesichts der Strukturschwächen in Landwirtschaft und Nahrungsmittelindustrie sowie des voraussichtlichen Preisgefälles wäre für die meisten Bewerberländer eine Übergangszeit in Betracht zu ziehen; je nach Land könnte diese von unterschiedlicher Dauer sein. Mit einer Übergangszeit könnte der Schock der Preisangleichung soweit notwendig abgefedert werden, und die Verarbeitungsindustrie in diesen Ländern würde nicht allzu jäh dem Wettbewerb ausgesetzt. Die direkten Einkommensbeihilfen entsprechend der GAP-Reform von 1992 wären für diese Zeit auf jeden Fall nicht vorzusehen. Statt dessen sollten diese Länder Hilfen zur Entwicklung ihrer Agrarstruktur und ihres Verarbeitungssektors erhalten, damit sie so schrittweise auf die vollständige Eingliederung in den gemeinsamen Agrarmarkt vorbereitet werden.
Das Ziel des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, das, wie im ersten Teil dieser Mitteilung dargelegt, die Union auch in Zukunft weiterverfolgt, bedeutet, daß die neuen Mitgliedstaaten vom Beitritt an in zunehmendem Maße - und entsprechend ihrer Absorptionskapazität - Kofinanzierungsmittel im Rahmen der Strukturpolitik der Gemeinschaft erhalten. Gegen Ende des nächsten Planungszeitraums für die finanzielle Vorausschau (2000 bis 2006) könnten die Finanztransfers im Rahmen der Strukturpolitik dann mit denen vergleichbar sein, die die Union ihren derzeitigen Mitgliedstaaten mit Entwicklungsrückstand gewährt.
Von größter Bedeutung ist es, die Bewerberländer mit den Grundsätzen und Verfahrensweisen der Strukturpolitik vertraut zu machen, so daß sie schon vor dem Beitritt auf die schrittweise Einführung der Strukturpolitik der Union vorbereitet sind. Zu diesem Zwecke sollten die Beitrittskandidaten - im Rahmen der intensivierten Heranführungsstrategie - Heranführungs-Hilfe erhalten, um sich entsprechend vorzubereiten.
Hervorzuheben ist auch, daß das hohe Kofinanzierungsniveau für Mittel aus dem Kohäsionsfonds (85 %) es bereits unmittelbar nach dem Beitritt - bei Vorliegen eines Konvergenzprogramms - ermöglichen sollte, wichtige Vorhaben in Bereichen wie Umwelt und transeuropäische Netze zu finanzieren, die für die Eingliederung in die Union von entscheidender Bedeutung sind.
3. Durchführung des Binnenmarktes
Ein umfassend funktionierender Binnenmarkt ist für die neuen Mitgliedstaaten von zentraler Bedeutung, da er Wachstums- und Beschäftigungsmöglichkeiten bietet. Daher kommt es darauf an, bereits vor dem Beitritt anhand eines besonderen Verfahrens alle Bestandteile des Binnenmarktweißbuches zur Anwendung zu bringen. Nur unter dieser Voraussetzung ist ein echter Binnenmarkt ohne Grenzkontrollen denkbar.
Schwierigkeiten, die im Handel mit Agrarprodukten und im Zusammenhang mit der Freizügigkeit - von Arbeitnehmern und anderen - entstehen mögen, sollten dem nicht entgegenstehen, daß die Bewerberländer die im Weißbuch vorgesehenen Maßnahmen zur Aufhebung der Binnengrenzkontrollen vollständig umsetzen.
Die Umweltpolitik ist eine große Herausforderung für den Prozeß der Erweiterung: Die Übernahme der Umweltvorschriften und Umweltnormen der Union ist von zentraler Bedeutung, doch kann - in Anbetracht der bestehenden Umweltprobleme und der erforderlichen massiven Investitionen - bei keinem Bewerberland davon ausgegangen werden, daß es dem acquis in naher Zukunft in vollem Maße entspricht.
Ihre Probleme sind weitaus gravierender als diejenigen, die sich den jetzigen Mitgliedstaaten stellen. Bestünde beim Niveau des Umweltschutzes ein Gefälle zwischen den jetzigen und den neuen Mitgliedstaaten fort, so würde dies das Funktionieren des Binnenmarktes stören und protektionistische Reaktionen heraufbeschwören. Eine solche Situation würde die Fähigkeit der Union, ihre Umweltpolitik weiterzuentwickeln, beeinträchtigen.
Eine wirksame Umsetzung der Umweltnormen der Union würde seitens der zehn Bewerberländer allerdings nicht nur erhebliche legislative und administrative Bemühungen, sondern auch massive Investitionen erfordern. Selbst langfristig wären Investitionen dieses Umfangs für die nationalen Haushalte offensichtlich nicht tragbar. Die sich hieraus ergebende Finanzierungslücke bis zum Beitritt zu decken, wird die Union nicht in der Lage sein. Nichtsdestotrotz sind Investitionen im Hinblick auf die Übernahme des acquis eines der vorrangigen Ziele der intensivierten Heranführungsstrategie, und dies liegt auch der Umorientierung von Phare zugrunde.
Dieses Dilemma läßt sich über ein zweigleisiges Vorgehen bewältigen:
- In Partnerschaft mit der Union sollten in allen Bewerberländern bereits vor dem Beitritt realistische langfristige nationale Strategien zur allmählichen effektiven Angleichung aufgestellt werden, und die Umsetzung sollte insbesondere im Bereich Wasser- und Luftverschmutzung sofort beginnen. Im Rahmen dieser Strategien wären vorrangige Handlungsbereiche und bis zum jeweiligen Beitrittstermin zu erreichende Ziele sowie Zeitpläne für die weitergehende vollständige Umsetzung festzulegen; die sich hieraus ergebenden Verpflichtungen wären in den jeweiligen Beitrittsvertrag aufzunehmen. Alle neuen Investitionen sollten mit dem acquis vereinbar sein.
- Umfangreiche in- und ausländische Finanzmittel, insbesondere aus privaten Quellen, werden zur Unterstützung dieser Strategien aufgebracht werden müssen. Die Union wird hiervon nur einen Teil tragen können.
In der Verkehrsinfrastruktur der Bewerberländer werden äußerst umfangreiche Investitionen vorzunehmen seien, damit keine Engpässe wegen des steigenden Aufkommens entstehen und die Vorteile der Integration voll zum Tragen kommen. Der Verkehrsinfrastrukturausbau dürfte auch für die Bewerberländer selbst von großem Vorrang sein. Der entsprechenden Investitionsbedarf ist sehr hoch; ein großer Teil hiervon wird nicht aus anderen Quellen als den nationalen Haushalten finanziert werden müssen. Erhebliche Unterstützung durch die Union ist bei den Verkehrskorridoren in Verbindung mit den TEN geboten.
Eine reibungslose Erweiterung setzt eine vollständige Anpassung an die Sicherheitsnormen und anderen technischen Normen der Union voraus. Insgesamt gesehen sollten die Betreiber in der Lage sein, die Kosten der schrittweisen Anpassung, darunter auch der weitgehenden Flottenerneuerung, selbst zu tragen. Sondermaßnahmen könnten sich jedoch als erforderlich erweisen, vor allem im Bahnsektor, damit eine geeignete Verkehrsträgerentwicklung im Sinne der gemeinsamen Verkehrspolitik in Gang kommt und die Umstrukturierungsfolgen bewältigt werden.
Auf die Nuklearindustrie entfallen im Durchschnitt der Bewerberländer 30 % der Elektrizitätserzeugung, in einigen Ländern bis zu 80 %. Die meisten Kernkraftwerke wurden unter Einsatz sowjetischer Technologie errichtet und genügen internationalen Sicherheitsnormen nicht.
Sie einfach stillzulegen, wäre keine Lösung, denn sie stellen nicht alle dasselbe Risiko dar, und die Kosten für den Aufbau einer alternativen Energieversorgung wären äußerst hoch. Einige Bewerberländer haben bereits mit dem Bau neuer Kernkraftwerke begonnen, da sie dies als den kostengünstigsten Weg zur Deckung des wachstumsbedingt steigenden Energiebedarfs und zur Erreichung von Unabhängigkeit im Energiesektor ansehen.
Die Union steht unter dem Gebot des Schutzes von Leben und Gesundheit ihrer jetzigen und künftigen Bürger. Das bedeutet, daß die Bewerberländer uneingeschränkt an den Bemühungen mitwirken sollten, die Nuklearsicherheit in ihrem Land auf internationales Niveau zu bringen. Dies ist auch das Konzept der G7 seit 1992. Im einzelnen setzt dies folgendes voraus:
- Soweit Kernkraftwerke nach westlichem Konzept betrieben werden (Rumänien und Slowenien), sollte die Entwicklung beobachtet werden, um sicherzustellen, daß den erforderlichen Sicherheitsnormen Genüge getan wird. Erforderlichenfalls kann technische Hilfestellung geleistet werden.
- Wenn es möglich ist, die Sicherheit von in Betrieb oder in Bau befindlichen Kernkraftwerken nach sowjetischem Konzept so zu erhöhen, daß internationalen Sicherheitsnormen Genüge getan wird, so sollte für eine vollständige Umsetzung entsprechender Modernisierungsprogramme innerhalb von sieben bis zehn Jahren gesorgt werden. (Dies gilt für Dukovany und Temelin in der Tschechischen Republik, Paks in Ungarn sowie bestimmte Anlagen in Bohunice und Mochovce in der Slowakei und in Kozloduy in Bulgarien.)
- Die mit dem betreffenden Regierungen vereinbarten Zeitpläne für die Stillegung von Anlagen, die nicht auf das erforderliche Sicherheitsniveau gebracht werden können, müssen vorbehaltlich bestimmter Bedingungen respektiert werden. (Dies gilt für Bohunice in der Slowakei, Ignalina in Litauen und bestimmte Anlagen in Kozloduy in Bulgarien.)
- In der Zwischenzeit sollten die von internationalen Sachverständigen geforderten dringenden Verbesserungen durchgeführt werden.
Die Stillegungsverpflichtungen, die Bulgarien und Litauen im Gegenzug zu Darlehen der EBWE und aus dem Nuklearsicherheitsfonds ("Nuclear Safety Account") eingegangen sind, waren mit bestimmten Bedingungen verbunden. Das 1993 mit Bulgarien abgeschlossene Nuklearsicherheitsabkommen ("Nuclear Safety Account Agreement") sah vor, daß die vier fraglichen Anlagen in Kozloduy abgeschaltet werden sollten, sobald andere einzeln aufgeführte Energiequellen zur Verfügung stehen. Die hierzu erforderlichen Arbeiten sollten Ende 1998 abgeschlossen sein; da Verzögerungen eingetreten sind, wird nunmehr davon ausgegangen, daß die Anlagen 1 und 2 im Jahre 2001 und die Anlagen 3 und 4 2001/2002 stillgelegt werden könnten. Das 1994 mit Litauen in bezug auf die Stillegung der beiden Anlagen in Ignolina abgeschlossene Nuklearsicherheitsabkommen ("Nuclear Safety Account Agreement") sah die Abschaltung der ersten Anlage im Jahre 1998 und der zweiten im Jahre 2002 vor; ihre Betriebsdauer könnte jedoch bis 2004 bzw. 2008 verlängert werden, sofern bestimmte Kriterien erfüllt sind.
Die Slowakei ist in bezug auf die Stillegung der beiden betreffenden Reaktoren von Bohunice keine internationalen Verpflichtungen eingegangen, doch verabschiedete die slowakische Regierung 1994 eine Entschließung, aufgrund deren beide Reaktoren spätestens im Jahre 2000 stillzulegen sind, wenn die beiden neuen in Mochovce in Bau befindlichen Anlagen bis dahin ihren kommerziellen Betrieb aufnehmen können.
Die Finanzhilfe gewährenden Institutionen sollten sich mit den einzelnen betroffenen Ländern sobald als möglich über den frühesten praktikablen Termin für die Stillegung der betreffenden Kernkraftwerke und ein Hilfsprogramm zur Ermöglichung dieser Stillegung einigen. Die Programme sollten von der EBWE in enger Zusammenarbeit mit PHARE, EURATOM und der Weltbank aufgestellt werden.
Diese Koordinierung sollte auf alle Hilfs- und Modernisierungsmaßnahmen ausgeweitet werden. In Anbetracht der Beträge, um die es geht (etwa 4 bis 5 Mrd. ECU für die wichtigsten Maßnahmen in den nächsten zehn Jahren), wird die Union hierzu nur einen Teil beitragen können.
Die Union sollte eng mit den Sicherheitsbehörden der betreffenden Länder zusammenarbeiten, so daß ein der Nuklearsicherheit förderliches Klima entsteht, und deren Unabhängigkeit gegenüber den politischen Instanzen unterstützen.
7. Freiheit, Sicherheit und Recht
Seit Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages stehen die Bereiche Justiz und Inneres auf der Tagesordnung der Union. Durch den Vertrag von Amsterdam werden diese Bereiche teilweise in die Zuständigkeit der Gemeinschaft übergeführt, die Zusammenarbeit in den übrigen Bereichen der dritten Säule verstärkt und außerdem die Schengener Abkommen in den Vertrag über die Europäische Union integriert. Alle Bewerberländer stehen, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaße, vor der Herausforderung der Bekämpfung von organisiertem Verbrechen, Terrorismus, Menschenhandel und Rauschgifthandel.
Eine weitere Dimension kommt mit der Kontrolle an den Außengrenzen und der Beachtung internationaler Normen in Bereichen wie Asyl, Visa und Einwanderung hinzu. Für einige Bewerberländer ergibt sich aus ihrer geographischen Lage das Risiko, Probleme aus Nachbarländern zu importieren.
Bereits jetzt machen sich die Auswirkungen dieser Faktoren in der Union bemerkbar. Die Unionserweiterung bietet jedoch eine Gelegenheit, gemeinsame Probleme in diesen Bereichen, die sowohl die gegenwärtige Union als auch die Beitrittsländer betreffen, wirksamer anzugehen.
Einige Beitrittsländer haben bereits frühzeitig mit entschlossenen Reformen auf diesem Gebiet begonnen. In anderen Ländern sind Verzögerungen eingetreten, insbesondere bedingt durch Regierungswechsel. Insgesamt ist der Stand sowohl in bezug auf die Rechtsvorschriften als auch auf ihre praktische Umsetzung höchst uneinheitlich. Für alle Beitrittsländer aber gilt, daß es an entsprechend ausgebildetem und erfahrenem Fachpersonal mangelt.
Von allergrößter Bedeutung wird es in der Zeit bis zum Beitritt auch sein, die institutionellen Strukturen in diesem Bereich zu stärken.
Die Erweiterung sollte nicht dazu führen, daß Grenzkonflikte importiert werden. Die Perspektive des Beitritts wirkt auf die betreffenden Staaten als starker Anreiz, etwaige Grenzstreitigkeiten beizulegen. Auch der von der Union zwischen Mai 1994 und März 1995 geförderte Stabilitätspakt wirkt sich in dieser Hinsicht förderlich aus. Zwischen den Beitrittskandidaten gibt es zur Zeit noch mehrere - wenig gravierende - Streitigkeiten, die der Lösung harren.
Der Streit zwischen Ungarn und der Slowakei in bezug auf den Donaustaudamm ist beim Gerichtshof anhängig. Die Frage des Seegrenzverlaufs zwischen Litauen und Lettland befindet sich auf dem Wege zu einer Lösung. Außerdem bestehen weiterhin Streitigkeiten zwischen bestimmten Beitrittskandidaten und Drittländern. Die Kommission ist der Auffassung, daß die Beitrittskandidaten bis zum Beitritt alle Anstrengungen unternehmen sollten, um untereinander oder mit Drittländern bestehende Grenzstreitigkeiten beizulegen. Sollte dies nicht gelingen, so sollten sie vereinbaren, die Angelegenheit vor den Internationalen Gerichtshof zu bringen.
Vor Abschluß der Beitrittsverhandlungen hätten sich die Beitrittskandidaten daher auf jeden Fall zu verpflichten, die Rechtsprechung des internationalen Gerichtshofes bedingungslos zu akzeptieren (wie es Ungarn und die Slowakei im erwähnten Streitfall getan haben), und zwar für alle gegenwärtigen oder künftigen Streitigkeiten dieser Art.
9. Anwendung von Regeln der Gemeinschaft vor dem Beitritt
Die Beitrittsländer haben an Verpflichtungen festzuhalten, die sie im Rahmen der WTO und der OECD eingegangen sind. Allerdings bestehen zwischen der Union und bestimmten Beitrittsländern eine Reihe von Streitigkeiten in bezug auf Fälle, in denen letztere internationale Regeln wie die Meistbegünstigungsklausel und bestimmte Handelsvereinbarungen über die Bestimmungen der Europa-Abkommen und ihre künftigen Verpflichtungen als Mitgliedstaaten gestellt haben. Ein solches Vorgehen widerspricht dem Geiste der allmählichen Übernahme des acquis communautaire. Im Zuge der Intensivierung der Heranführungsstrategie sollten daher auch Lösungen für diese Problempunkte gefunden werden.
Außerdem sind bereits vor dem Beitritt bestimmte Regeln der Gemeinschaft in den Bereichen Wettbewerb und staatliche Beihilfen anzuwenden. Das bedeutet, daß die Kommission von den Bewerberländern ersucht werden sollte, von deren Behörden in nationalem Rahmen getroffene Beschlüsse zu billigen; auf jeden Fall aber sollte sie zuvor gehört werden.
III. Strategie für die Erweiterung
Im Wege der Verhandlungen wird festgelegt, zu welchen Bedingungen die einzelnen Bewerberländer der Union beitreten. Grundlage für den Beitritt wird wie in der Vergangenheit der acquis der Union sein, wie er zum Zeitpunkt der Erweiterung besteht. Auch wenn in bestimmten Fällen, in denen dies besonders gerechtfertigt ist, Übergangszeiten - von bestimmter und angemessener Dauer - notwendig sein mögen, so sollte die Union doch das Ziel verfolgen, daß die Mitgliedstaaten den acquis vom Beitritt an anwenden.
Auf diese Weise kann ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Rechten und Pflichten zustande kommen. Die neuen Mitgliedstaaten sollten die grundlegenden Verpflichtungen vom Beitritt an akzeptieren, da andernfalls ihr Recht zur uneingeschränkten Mitwirkung am Entscheidungsprozeß in Frage stünde. Die Union sollte keinerlei Formen einer Mitgliedschaft zweiter Klasse oder von "Opt-outs" in Betracht ziehen. Eine gute Vorbereitung auf die Mitgliedschaft von seiten aller Teilnehmerländer ist daher von grundlegender Bedeutung. Der Beitrittszeitplan wird in erster Linie davon abhängen, wie weit die einzelnen Länder mit Übernahme, Umsetzung und Durchsetzung des acquis vorangekommen sind. Die entsprechenden Bemühungen sollten parallel zu den Beitrittsverhandlungen weiterlaufen und beschleunigt werden.
Soll die Beitrittsstrategie erfolgreich sein, so hat sie also folgendes zu umfassen:
- Verhandlungen, die auf dem Grundsatz beruhen, daß der acquis vom Beitritt an angewandt wird;
- eine intensivierte Heranführungsstrategie für alle Bewerberländer, durch die dafür gesorgt wird, daß sie bereits vor Beginn ihrer Mitgliedschaft den acquis in möglichst großem Umfang übernehmen.
Grundsätze
Die Haltung der Union gegenüber den Bewerberländern, mit denen Verhandlungen eröffnet werden, sollte auf folgenden Grundsätzen beruhen:
- Neue Mitgliedstaaten übernehmen die sich aus der Mitgliedschaft ergebenden Rechte und Pflichten auf der Grundlage des zum Zeitpunkt des Beitritts bestehenden acquis.
- Es wird davon ausgegangen, daß sie den acquis vom Beitritt an anwenden, umsetzen und durchsetzen. Insbesondere die Maßnahmen zur Erweiterung des Binnenmarktes sollten sofort durchgeführt werden.
- Übergangsmaßnahmen - nicht aber Ausnahmeregelungen - können im Laufe der Verhandlungen in besonders gerechtfertigten Fällen vereinbart werden. Durch diese Maßnahmen sollte gewährleistet werden, daß die neuen Mitgliedstaaten innerhalb eines begrenzten Zeitraums schrittweise in die Union integriert werden.
- Im Laufe der Beitrittsverhandlungen werden die Fortschritte der Bewerberländer bei der Übernahme des acquis und anderen Vorbereitungen auf die Mitgliedschaft regelmäßig überprüft; zu diesem Zwecke erstellt die Kommission Berichte.
Beginnen werden die Verhandlungen mit einer Durchleuchtung des Sekundärrechts durch die Kommission und die einzelnen Bewerberländer, mit den Verhandlungen eröffnet werden. In dieser ersten Phase wird ermittelt, was die Hauptproblembereiche für die folgenden Verhandlungen sind.
Bei den letzten Beitrittsverhandlungen, die mit besonders wohlvorbereiteten Bewerberländern stattfanden, tauchten Schwierigkeiten mit der Abhaltung von vier getrennten, aber parallel laufenden, Beitrittskonferenzen auf Regierungsebene auf. Die Union muß in ihrem Konzept für die kommenden Beitrittsverhandlungen sowohl der Komplexität der zu regelnden Fragen als auch dem Vorbereitungsgrad der einzelnen Beitrittsländer sowie der erforderlichen Übereinstimmung mit der intensivierten Heranführungsstrategie Rechnung tragen.
Übergangszeiten
In dem Zwischenbericht über die Erweiterung, den die Kommission dem Europäischen Rat von Madrid vorgelegt hat, wird darauf hingewiesen, daß Grundlage für den Beitritt der zu dem betreffenden Zeitpunkt bestehende acquis der Union ist, Übergangsmaßnahmen aber in bestimmten Bereichen wie Landwirtschaft und Freizügigkeit notwendig sein könnten. Etwaige Übergangszeiten sollten indes nach Umfang und Dauer als auch auf die Bereiche, für die sie gelten, begrenzt sein.
2. Intensivierung der Heranführungsstrategie
Auf Ersuchen des Europäischen Rates von Dublin schlägt die Kommission vor, die Heranführungsstrategie für alle mittel- und osteuropäischen Bewerberländer zu intensivieren, unabhängig von dem jeweils erreichten Stand im Übergangsprozeß. Damit wird es möglich sein, im Rahmen eines kohärenten Gesamtkonzeptes jedem der Bewerber bedarfsgerechte Hilfestellung im Hinblick auf die Verhandlungen zu bieten. Auf diese Weise kann die Union dabei helfen, im Rahmen der Stellungnahmen ermittelte spezielle Probleme zu bewältigen, ohne daß es hierzu langer Übergangszeiten bedarf, durch die der acquis und der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt in der Union insgesamt in Frage gestellt würden.
Mit der im folgenden skizzierten intensivierten Heranführungsstrategie werden vor allem zwei Ziele verfolgt. Zum einen geht es darum, die verschiedenen Formen der Hilfeleistung durch die Union in einen einzigen Rahmen, den Beitrittspartnerschaften, einzubringen und innerhalb dieses Rahmens zusammen mit den Beitrittsländern auf der Grundlage eines klaren Programms die zur Vorbereitung auf den Beitritt erforderlichen Arbeiten durchzuführen; hierbei haben sich die Bewerberländer auf bestimmte vorrangige Zielvorgaben sowie einen Zeitplan zu ihrer Erfüllung festzulegen. Zum anderen sollen die Bewerberländer mit den einzelnen Bereichen der Politik und den Verfahren der Union vertraut gemacht werden, indem sie die Möglichkeit erhalten, an Programmen der Gemeinschaft mitzuwirken.
Die gegenwärtige Heranführungsstrategie gründet sich auf die Europa-Abkommen, das Weißbuch über den Binnenmarkt, den strukturierten Dialog und Phare.
Angesichts der intensiven Kontakte zwischen der Union und den Bewerberländern in der kommenden Phase des Beitrittsprozesses im Rahmen der Verhandlungen, der Europa-Abkommen und der Beitrittspartnerschaften erscheint der strukturierte Dialog in seiner gegenwärtigen Form als nicht mehr angemessen.
Die meisten Beitrittsfragen von wesentlicher Bedeutung werden von der Union und den Bewerberländern bilateral erörtert werden. Erweist es sich, daß es länderübergreifende Beitrittsfragen gibt, die in einem multilateralen Rahmen zu behandeln von Vorteil wäre, so sollten der Vorsitz und die Kommission jeweils zu diesem Zweck mit den zehn MOEL einen Ad-hoc-Dialog aufnehmen. Auf diese Weise dürfte es möglich sein, ohne große Formalitäten den Dialog auf die entsprechenden Fragen auszurichten.
Heranführungshilfe
Zusätzlich zu dem PHARE-Programm mit einem Mittelansatz von 1,5 Mrd. ECU pro Jahr ist für die mittel- und osteuropäischen Beitrittsländer ab dem Jahre 2000 eine "Heranführungs-Hilfe" vorgesehen, die zwei Teile umfaßt:
- Mittel zur Agrarförderung in Höhe von 500 Mio. ECU pro Jahr;
- Mittel zur Strukturförderung in Höhe von 1 Mrd. ECU. Dieser Teil der Hilfe würde in erster Linie dazu eingesetzt, die Bewerberländer dabei zu unterstützen, sich den Normen der Gemeinschaft im Infrastrukturbereich anzunähern, insbesondere - und in Analogie zu den gegenwärtigen Strukturfondsmaßnahmen - in den Bereichen Verkehr und Umwelt. Außerdem würde sie den Ländern die Möglichkeit bieten, sich mit den Einzelheiten der Durchführung der Strukturmaßnahmen vertraut zu machen.
Beitrittspartnerschaften
Das neue Instrument der Beitrittspartnerschaft bildet den Schwerpunkt der intensivierten Strategie. Es bringt alle Formen der Unterstützung für die mittel- und osteuropäischen Bewerberländer in einem einzigen Gesamtrahmen für die Durchführung nationaler Programme zur Vorbereitung auf die Unionsmitgliedschaft zusammen.
Kernbestandteile der Beitrittspartnerschaft wären:
- Präzise Verpflichtungen seitens des Bewerberlandes in bezug auf Demokratie, makroökonomische Stabilisierung und nukleare Sicherheit sowie ein nationales Programm zur Übernahme des acquis communautaire; dieses Programm hätte einem genauen Zeitplan zu unterliegen und wäre auf die in den einzelnen Stellungnahmen ermittelten vorrangigen Bereiche zu konzentrieren;
- Bereitstellung aller verfügbaren Mittel der Gemeinschaft zur Vorbereitung der Bewerberländer auf den Beitritt. Es handelt sich in erster Linie um das Phare-Programm, aber auch um neue Formen der Unterstützung, die die Gemeinschaft im Rahmen kommender Planungszeiträume für die finanzielle Vorausschau aufbringen könnte. Weitere Mittel könnten durch internationale Finanzierungsinstitutionen für Arbeiten im Bereich Normen und KMU-Entwicklung bereitgestellt werden. Phare könnte als Katalysator für Kofinanzierungsmaßnahmen mit der EIB, der EBWE und der Weltbank eingesetzt werden, mit denen die Kommission Rahmenabkommen schließen wird. In Anbetracht des riesigen Bedarfs, insbesondere in den Bereichen Umwelt und Verkehr, sollten nach Auffassung der Kommission rund 70 % der Phare-Mittel auf Investitionen verwendet werden.
Das Programm zur Übernahme des acquis communautaire würde zusammen mit der Kommission in partnerschaftlicher Beziehung mit dem jeweiligen Beitrittskandidaten festgelegt. Im Vordergrund stehen sollten dabei zunächst die Bereiche, bei denen im Rahmen der Stellungnahmen besondere Schwächen festgestellt wurden. Die Verwirklichung der Ziele würde einem vorläufigen Zeitplan unterliegen. Die Gewährung der Unterstützung - auf der Grundlage jährlicher Finanzierungsvereinbarungen - wäre von der Verwirklichung dieser Ziele und vom Stand der Umsetzung der laufenden Programme abhängig zu machen. Die Programmdurchführung wäre damit einer strengen "Beitritts-Konditionalität" unterworfen, auf der Grundlage geeigneter Bewertungsmechanismen und eines kontinuierlichen Dialogs mit der Kommission.
Über die erzielten Fortschritte würde die Kommission dem Europäischen Rat regelmäßig Bericht erstatten. Ein Bericht wäre erstmals Ende 1998 und anschließend jedes Jahr vorzulegen. Den Berichten läge eine Untersuchung der Fortschritte zugrunde, die die einzelnen Bewerberländer bei der Verwirklichung der im Rahmen der jeweiligen Beitrittspartnerschaft gesteckten Ziele erzielt haben. Gelangt die Kommission zu der Einschätzung, daß ein Bewerberland die notwendigen Bedingungen erfüllt, um in Beitrittsverhandlungen einzutreten, und ist dies noch nicht geschehen, so wird die Kommission an den Rat die Empfehlung richten, Beitrittsverhandlungen zu eröffnen.
Die Beitrittspartnerschaft hätte die Form eines Beschlusses der Kommission; er würde getroffen nach Anhörung des betreffenden Bewerberstaates und aufgrund der Stellungnahmen der Ausschüsse, die sich mit der Abwicklung der bisher auf unterschiedlichen Wegen vergebenen Hilfsmaßnahmen befassen.
Die Vorbereitung der Beitrittspartnerschaften läuft ab dem zweiten Halbjahr 1997 an.
Teilnahme an Programmen der Gemeinschaft und Mechanismen zur Anwendung des acquis
Im Zuge der schrittweisen Übernahme des acquis durch die Bewerberländer in Vorbereitung auf ihre Mitgliedschaft sollten diese Länder die Möglichkeit erhalten, an Programmen der Gemeinschaft teilzunehmen.
Dies ist in den Europa-Abkommen vorgesehen und wirft keine Grundsatzfragen auf. Da diese Programme die meisten Politikbereiche der Gemeinschaft betreffen, wie allgemeine und berufliche Bildung, Forschung, Kultur, Umwelt, KMU und Binnenmarkt, geben sie eine nützliche Vorbereitung auf den Beitritt ab, indem sie die Bewerberländer und ihre Bürger mit Politik und Arbeitsmethoden der Union vertraut machen.
Das Problem besteht darin, für die Gesamtheit der Programme eine echte Mitwirkung zu erreichen. Daher sollte die Möglichkeit vorgesehen werden, über die vom Europäischen Rat von Essen gesetzte Grenze von 10 % für solche Interventionen hinaus das PHARE-Programm dazu einzusetzen, die Beteiligung der einzelnen Bewerberländer an den Programmen je nach deren Haushaltskapazität mitzufinanzieren.
Durch die fortschreitende Einbeziehung der mittel- und osteuropäischen Länder in die verschiedenen Programme erhalten die Vertreter dieser Länder die Möglichkeit, sich mit dem Recht und den Verfahren der Gemeinschaft besser vertraut und sich die Erfahrungen der Mitgliedstaaten in Bereichen wie öffentliche Aufträge, Niederlassungsrecht und Mehrwertsteuer zunutze zu machen. Das bedeutet aber nicht, daß Länder, die noch nicht Mitglieder der Union sind, Entscheidungsbefugnisse erhalten.
Die Einschaltung bestimmter Ämter oder Gremien der Gemeinschaft wird ebenso dazu beitragen, die Übernahme des acquis besser vorzubereiten. Häufigere Kontakte im Rahmen dieser Instanzen dürften dazu beitragen, daß bestimmte Probleme auf technischer Ebene gelöst werden. Besondere Anstrengungen würden unternommen werden, um Verbindungen zwischen den Bewerberländern und den Ämtern der Gemeinschaft herzustellen, wie der Europäischen Agentur für die Bewertung von Arzneimitteln, der Europäischen Umweltagentur, dem Europäischen Statistischen Amt (Eurostat), dem Büro für Veterinär- und Pflanzenschutzinspektion sowie Zertifizierungs- und Normierungsgremien.
Im Juli 1993 nahm die Kommission positiv zum Antrag Zyperns auf Mitgliedschaft Stellung. Seither hat der Europäische Rat mehrfach bestätigt, zuletzt in Florenz im Juni 1996, daß die Beitrittsverhandlungen mit Zypern sechs Monate nach Abschluß der Regierungskonferenz aufgenommen werden könnten.
1. Wirtschaftliche Entwicklung
In ihrer Stellungnahme von 1993 stellte die Kommission fest, daß die Republik Zypern über einen fortgeschrittenen Entwicklungsstand und wirtschaftliche Dynamik verfügte. Dies trifft auch heute noch zu: Es herrscht Vollbeschäftigung (Arbeitslosenquote 2,5 %), die Inflation ist maßvoll (3 %), und der öffentliche Schuldenstand lag 1996 bei 53 % des BSP. Der Südteil der Insel dürfte mit der Übernahme des acquis communautaire und der Bewältigung des Wettbewerbs innerhalb der Union keine großen Probleme haben. Allerdings wären die Regeln und Praktiken im Finanzsektor noch stärker an die Gegebenheiten in der Union anzugleichen und die Kooperation und Kontrollen in allen Aspekten der Bereiche Justiz und Inneres zu verstärken.
Für Nordzypern gelten noch dieselben Aussagen wie 1993. Das Durchschnittseinkommen pro Kopf beträgt rund 3.600 ECU pro Jahr, einem Drittel des Wertes für den Südteil der Insel. Die Wirtschaft hängt immer stärker vom öffentlichen Sektor ab, letztlich also von Transfers der Türkei. Trotz der vorhandenen Arbeitskräfte und natürlichen Ressourcen ist die Investitionstätigkeit gering.
2. Aussichten für eine politische Regelung
In der Stellungnahme von 1993 war das Fortbestehen der Teilung Zyperns zu vermerken. Seither, vor allem im Rahmen der Vereinten Nationen, unternommene Bemühungen, einer politischen Lösung entsprechend verschiedenen UNO-Vorschlägen näherzukommen, haben kaum Fortschritte erbracht. Mit führenden Politikern der beiden Gemeinschaften hatte die UNO in der ersten Jahreshälfte 1997 intensive Kontakte, die nun zu direkten Gesprächen unter der Schirmherrschaft der UNO geführt haben. Es bestehen Chancen für Fortschritte vor den Präsidentschaftswahlen, die im Februar 1998 auf Zypern stattfinden sollen.
Die Grundzüge einer Regelung sind recht klar - es entstünde eine Föderation aus beiden Gemeinschaften und mit zwei Zonen; dieses Konzept wird von der Union unterstützt. Verschiedene Optionen für konstitutionelle und territoriale Regelungen für die Verwirklichung des Konzepts sind erkundet worden, und zuweilen zeichneten sich die Ansätze eines möglichen Konsens ab. Jedoch besteht für die beiden Gemeinschaften noch kein ausreichender Anreiz dafür, eine Übereinkunft zu erzielen.
Die Union ist entschlossen, bei der Herbeiführung einer gerechten und dauerhaften Lösung entsprechend den einschlägigen Entschließungen der Vereinten Nationen eine positive Rolle zu spielen. Der völkerrechtswidrige Status quo bedroht die Stabilität der Insel und der Region und hat Rückwirkungen auf die Sicherheitslage in Europa insgesamt. In die institutionellen Regelungen, auf die sich die beiden Seiten einigen müssen, kann und will die Union nicht eingreifen. Sie steht aber für Ratschläge hinsichtlich der Vereinbarkeit derartiger Regelungen mit dem acquis der Union zur Verfügung. Die Perspektive eines Beitritts, dessen politische und wirtschaftliche Vorteile nun sowohl für die türkischen als auch für die griechischen Zyprioten offenbar werden, kann hierfür bereits einen Anreiz darstellen.
3. Beziehungen mit der Europäischen Union
Der für die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit Zypern vereinbarte Zeitplan bedeutet, daß sie bereits vor dem Zustandekommen einer politischen Lösung beginnen könnten. Die Union teilt die Auffassung des UN-Generalsekretärs, daß die Entscheidung zur Aufnahme von Verhandlungen als positive Entwicklung gewertet werden sollte, die den Bemühungen um eine politische Lösung Auftrieb verleihen könnte.
Erleichtert würden die Beitrittsverhandlungen, wenn die Parteien bei den dieses Jahr unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen stattfindenden Kontakten genügend Fortschritte erzielen würden, um es Vertretern der türkisch- zypriotischen Gemeinschaft zu ermöglichen, am Beitrittsprozeß mitzuwirken. Das Zustandekommen einer politischen Lösung würde einen rascheren Abschluß der Verhandlungen gestatten. Sind Fortschritte in Richtung auf eine Lösung vor dem Termin für den Verhandlungsbeginn noch nicht erreicht, so sollten diese mit der Regierung der Republik Zypern, der einzig völkerrechtlich anerkannten Autorität, aufgenommen werden.
Die Erweiterung ist ein langfristiger Prozeß, der ganz Europa anbetrifft. Es gilt, alle Mitgliedstaaten der Union und alle europäischen Länder, die für einen Beitritt in Frage kommen und über ein Assoziationsabkommen mit der Union verbunden sind, in einem gemeinsamen Forum zusammenzuführen. Die Kommission schlägt vor, zu diesem Zwecke eine Konferenz einzurichten.
Die Europa-Konferenz würde Gelegenheit zu Gesprächen über eine Vielzahl von Fragen bieten, die sich in den Bereichen gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, Justiz und Inneres stellen.
Im Hinblick auf die GASP würde die Konferenz den Rahmen abgeben für einen Dialog über internationale Fragen von gemeinsamem Interesse, wie die Beziehungen mit Rußland, der Ukraine und anderen GUS-Ländern und Fragen der europäischen Sicherheit. Die Konferenz würde die teilnehmenden Länder in die Lage versetzen, intensiver an der Vorbereitung und Durchführung gemeinsamer Maßnahmen, Erklärungen und Demarchen mitzuwirken. Dies würde insgesamt zu Gewicht und Kohärenz der Entscheidungen und Maßnahmen im Rahmen der GASP beitragen.
In den Bereichen Justiz und Inneres teilen die Union und die anderen Konferenzteilnehmer viele Besorgnisse in Bereichen wie Bekämpfung des organisierten Verbrechens, Terrorismus, Korruption, Drogenhandel, illegaler Waffenhandel, Geldwäsche und illegale Einwanderung. Die Europa-Konferenz würde die Zusammenarbeit zwischen nationalen Behörden, darunter Dienststellen der Polizei und der Justiz, und die Zusammenarbeit mit Europol erleichtern.
Die Konferenz würde alljährlich auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs sowie des Präsidenten der Europäischen Kommisison sowie gegebenenfalls auf Ministerebene zusammenkommen.
Die grundsätzliche Fähigkeit der Türkei zur Mitgliedschaft in der Europäischen Union wurde erstmals in dem Assoziationsabkommen von Ankara aus dem Jahr 1964 festgehalten und später in der Stellungnahme der Kommission von 1989 zu dem Beitrittsantrag der Türkei aus dem Jahr 1987 erneut bestätigt. Der Assoziationsrat EU-Türkei bestätigte am 29. April 1997, daß die Türkei für eine Mitgliedschaft in Frage kommt und daß das Land nach den gleichen objektiven Standards und Kriterien wie andere beitrittswillige Länder beurteilt würde.
Das Inkrafttreten der Zollunion am 31. Dezember 1995 bedeutete einen großen Fortschritt in den Beziehungen zwischen der EU und der Türkei. Die Zollunion funktioniert zufriedenstellend und bietet eine gesunde Grundlage für die Weiterentwicklung der Beziehungen zwischen der EU und der Türkei. Allerdings haben die politischen Umstände bislang eine Fortsetzung der finanziellen Zusammenarbeit und des politischen Dialogs, wie dies seinerzeit zusammen mit dem Beschluß über die Zollunion am 5. März 1995 vereinbart worden war, nicht zugelassen.
Die türkische Wirtschaft ist in den letzten zehn Jahren rasch gewachsen. Nach dem Inkrafttreten der Zollunion hat sich der Handel zwischen der EU und der Türkei insgesamt von 22 Mrd. ECU im Jahr 1995 auf schätzungsweise 27 Mrd. ECU im Jahr 1996 erhöht (wobei der Überschuß der EU auf 9 Mrd. ECU geschätzt wird). Die Zollunion hat gezeigt, daß die türkische Wirtschaft der wettbewerblichen Herausforderung des Freihandels mit Fertigwaren gewachsen ist und auch diejenigen Komponenten des acquis communautaire, die Handel, Wettbewerb und geistiges Eigentum betreffen, bewältigen kann. Allerdings gibt die makroökonomische Instabilität nach wie vor Anlaß zur Besorgnis. Im vergangenen Jahrzehnt war die Türkei nicht in der Lage, den Zyklus von Inflation, Haushaltsdefiziten und Abwertung der Währung zu durchbrechen. Die strukturellen Ursachen der makroökonomischen Instabilität müssen bekämpft werden, z.B. durch effiziente Steuererhebung, Umstrukturierung und Privatisierung öffentlicher Unternehmen, Reform des Sozialversicherungssystems und Überprüfung der öffentlichen Ausgaben. Auch müssen Anstrengungen zur Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, zur Modernisierung der Landwirtschaft und zur stärkeren Konzentration auf Investitionen in Infrastruktur und Humankapital unternommen werden.
Politisch gesehen beruhen Regierung und Parlament in der Türkei auf einem Mehrparteiensystem und sind aus demokratischen Wahlen hervorgegangen; die Verwaltung ist in der Lage, Rechtsvorschriften zu erlassen und anzuwenden, die mit dem acquis communautaire vereinbar sind. Obwohl die Notwendigkeit von Verbesserungen anerkannt wird und in letzter Zeit bestimmte Rechtsvorschriften geändert wurden, bleibt die Türkei doch bislang bei der Wahrung der Persönlichkeitsrechte und des Rechts auf freie Meinungsäußerung deutlich hinter dem Standard der EU zurück. Bei der Bekämpfung des Terrorismus im Südosten des Landes muß die Türkei größere Zurückhaltung üben, sich stärker darum bemühen, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte zu achten und eine politische anstelle einer militärischen Lösung zu finden. Obgleich die Regierung wiederholt offiziell zugesagt hat, derartigen Praktiken ein Ende zu setzen, gibt es nach wie vor Fälle von Folter, spurlosem Verschwinden und außergerichtlichen Hinrichtungen, die Zweifel daran aufkommen lassen, inwieweit die Regierung in der Lage ist, diese Aktivitäten der Sicherheitskräfte zu überwachen und zu kontrollieren.
Die jüngsten Entwicklungen in Verwaltung und Bildungswesen sollten zwar die säkularistische Ausrichtung des Staates stärken, machen aber dennoch die besondere Rolle des Militärs in der türkischen Gesellschaft deutlich. Der Nationale Sicherheitsrat spielt nach der Verfassung bei der Festlegung und Durchführung der nationalen Sicherheitspolitik eine besondere Rolle, und der Ministerrat hat den Beschlüssen des Nationalen Sicherheitsrats Vorrang einzuräumen. Die türkische Rechtsordnung weist Widersprüche im Zusammenhang mit der politischen Kontrolle des Militärs durch die Zivilbehörden auf.
Die weitere Demokratisierung in der Türkei müßte mit einer festen Verpflichtung zur Lösung einer Reihe von Problemen in dieser Region einhergehen. Wie vom Assoziationsrat EG-Türkei am 29. April 1997 hervorgehoben wurde, können die Spannungen in der Ägäis nur dann überwunden werden, wenn die zwischen Griechenland und der Türkei strittigen Fragen in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht, auch auf dem Wege über den Internationalen Gerichtshof, sowie durch gutnachbarschaftliche Beziehungen und der Verzicht auf die Androhung oder Anwendung von Gewalt entsprechend der Charta der Vereinten Nationen überwunden werden. Darüber hinaus sollte die Türkei einen aktiven Beitrag zu einer gerechten und dauerhaften Lösung der Zypern-Frage in Übereinstimmung mit den entsprechenden Entschließungen der Vereinten Nationen leisten.
Die EU sollte die Bemühungen der Türkei um eine Lösung ihrer Probleme und die Gestaltung engerer Verbindungen zur EU unterstützen. Das Assoziationsabkommen und die Zollunion bilden die Grundlagen für die Herstellung immer engerer politischer und wirtschaftlicher Beziehungen, die sich parallel zu dem Demokratisierungsprozeß innerhalb der Türkei, Fortschritten auf dem Weg zu gutnachbarschaftlichen Beziehungen zu Griechenland und einer gerechten und dauerhaften Regelung für Zypern entwickeln müßten.
In der Mitteilung der Kommission an den Rat zur künftigen Entwicklung der Beziehungen mit der Türkei (KOM(97) 394) werden verschiedene Vorschläge für die Weiterentwicklung der Beziehungen unterbreitet. Wie der Rat am 24. März 1997 gefordert hatte, sollen sie im Lichte der Beschlüsse des Assoziationsrats vom April 1997 die Beziehungen über die Zollunion hinaus weiterentwickeln.
Mehrere Vorschläge der Kommission werden Finanzierungen aus dem Gemeinschaftshaushalt notwendig machen. Ohne solche Finanzierungen können die meisten dieser Vorschläge nicht durchgeführt werden. Nach Ansicht der Kommission sollte die Verordnung über finanzielle Zusammenarbeit, die als Begleitmaßnahme zu der Zollunion gedacht ist, so bald wie möglich erlassen werden. Die Kommission stellt außerdem fest, daß MEDA für die finanzielle Zusammenarbeit mit der Türkei zur Verfügung steht und ist zuversichtlich, daß die Bedingungen für die volle Nutzung dieses Instruments geschaffen werden.
VII. Abschliessende Empfehlungen
1. Die Kommission ersucht den Rat, dem in dieser Mitteilung dargelegten Konzept zuzustimmen, mit dem die Herausforderung der Erweiterung bewältigt werden soll.
Wie der Europäische Rat in Amsterdam feststellte, ist die Erweiterung ein Prozeß, der alle Länder einschließt, die den Beitritt beantragt haben. Zu dem Gesamtprozeß gehört die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit einzelnen Ländern in Übereinstimmung mit dem Stadium, das sie bei der Erfüllung der Grundvoraussetzungen für die Mitgliedschaft und der Vorbereitung auf den Beitritt jeweils erreicht haben, ebenso wie ein begleitendes Rahmenwerk, das aus der Intensivierung der Heranführungsstrategie für die mittel- und osteuropäischen Länder sowie der Schaffung eines multilateralen Forums für die Zusammenarbeit in Form einer Europa-Konferenz besteht.
2. Zur Aufnahme von Beitrittsverhandlungen hat der Europäische Rat bereits erklärt, daß die Verhandlungen mit Zypern sechs Monate nach Abschluß der Regierungskonferenz beginnen sollten.
3. Was die Länder Mittel- und Osteuropas anbelangt, so legt die Kommission nunmehr in ihren Stellungnahmen eine objektive Analyse im Lichte der vom Europäischen Rat in Kopenhagen festgelegten Kriterien vor. Sie ist zu der Auffassung gelangt, daß zum gegenwärtigen Zeitpunkt kein Land alle Kriterien in vollem Umfang erfüllt. Neun Länder erfüllen allerdings die politischen Voraussetzungen, und bestimmte Länder haben bei der Erfüllung der wirtschaftlichen Voraussetzungen sowie bezüglich der übrigen Verpflichtungen, die die Mitgliedschaft mit sich bringt, hinreichende Fortschritte erzielt. Aufgrund dieser Analyse und entsprechend den jeweiligen Leistungen dieser Länder könnten Ungarn, Polen, Estland, die Tschechische Republik und Slowenien nach Ansicht der Kommission in der Lage sein, alle Voraussetzungen für die Mitgliedschaft auf mittlere Sicht zu erfüllen, wenn sie ihre Anstrengungen zur Vorbereitung auf den Beitritt nachhaltig fortsetzen.
Die Kommission betont, daß ein Beschluß zur gleichzeitigen Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit den erwähnten Ländern nicht bedeutet, daß die Verhandlungen auch gleichzeitig abgeschlossen werden. Wann die Beitrittsverhandlungen abgeschlossen werden, wird zum großen Teil davon abhängen, ob die weiteren Leistungen, die in den einzelnen Stellungnahmen von jedem beitrittswilligen Land verlangt werden, vollbracht werden.
4. Auf dieser Grundlage empfiehlt die Kommission dem Rat, Verhandlungen mit den folgenden Ländern aufzunehmen (in der chronologischen Reihenfolge ihrer Beitrittsanträge:
Ungarn
Ungarn weist die Merkmale einer Demokratie mit stabilen Institutionen auf, die Rechtsstaatlichkeit, Wahrung der Menschenrechte sowie Achtung und Schutz von Minderheiten gewährleisten. Es kann als eine funktionierende Marktwirtschaft betrachtet werden und dürfte in der Lage sein, auf mittlere Sicht dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der Union standzuhalten. Ungarn wäre auf mittlere Sicht in der Lage, den acquis zu übernehmen, insbesondere die Binnenmarktvorschriften, sofern es seine Bemühungen um Übernahme und Umsetzung des acquis fortsetzt. Besondere Anstrengungen werden allerdings in den Bereichen Umweltschutz, Zoll und Energie erforderlich sein. Es wird auch weiterer Reformen bedürfen, um in Ungarn die Strukturen zur Umsetzung und Durchsetzung des acquis zu schaffen.
Polen
Polen weist die Merkmale einer Demokratie mit stabilen Institutionen auf, die Rechtsstaatlichkeit, Wahrung der Menschenrechte sowie Achtung und Schutz von Minderheiten gewährleisten. Es kann als eine funktionierende Marktwirtschaft betrachtet werden und dürfte in der Lage sein, auf mittlere Sicht dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der Union standzuhalten. Es dürfte auf mittlere Sicht in der Lage sein, in vollem Umfang am Binnenmarkt teilzunehmen, sofern es seine Bemühungen um Übernahme des acquis fortsetzt und intensiver auf dessen Umsetzung hinarbeitet. Allerdings werden besondere Anstrengungen und Investitionen notwendig sein, um dem acquis in Bereichen wie Landwirtschaft, Umweltschutz und Verkehr zu entsprechen. Weitere Verwaltungsreformen werden ebenfalls unumgänglich sein, um in Polen die Strukturen zur effektiven Umsetzung und Durchsetzung des acquis zu schaffen.
Estland
Estland weist die Merkmale einer Demokratie mit stabilen Institutionen auf, die Rechtsstaatlichkeit, Wahrung der Menschenrechte sowie Achtung und Schutz von Minderheiten gewährleisten. Allerdings müssen Maßnahmen getroffen werden, um die Einbürgerung russischsprachiger Bürger, die nicht die estländische Staatsangehörigkeit besitzen, zu beschleunigen, damit sie sich besser in die estländische Gesellschaft eingliedern können. Estland kann als eine funktionierende Marktwirtschaft betrachtet werden und dürfte in der Lage sein, die Fortschritte zu erzielen, die notwendig sind, um auf mittlere Sicht dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der Union standzuhalten. Estland hat bei der Übernahme und Umsetzung des acquis insbesondere in bezug auf den Binnenmarkt beträchtliche Fortschritte erzielt.
Wenn weitere Anstrengungen unternommen werden, dürfte es in der Lage sein, auf mittlere Sicht in vollem Umfang am Binnenmarkt teilzunehmen. Besondere Anstrengungen einschließlich Investitionen werden erforderlich sein, um den acquis in Bereichen wie dem Umweltschutz in vollem Umfang umzusetzen. Eine Verstärkung der Verwaltungsstrukturen wird ebenfalls unumgänglich sein, um in Estland die Strukturen zur effektiven Umsetzung und Durchsetzung des acquis zu schaffen.
Tschechische Republik
Die Tschechische Republik weist die Merkmale einer Demokratie mit stabilen Institutionen auf, die Rechtsstaatlichkeit, Wahrung der Menschenrechte sowie Achtung und Schutz von Minderheiten gewährleisten. Sie kann als eine funktionierende Marktwirtschaft betrachtet werden und dürfte in der Lage sein, auf mittlere Sicht dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der Union standzuhalten. Die Tschechische Republik dürfte auf mittlere Sicht in der Lage sein, den acquis in bezug auf den Binnenmarkt in vollem Umfang umzusetzen, sofern sie ihre Anstrengungen zur Übernahme des acquis fortsetzt und intensiver auf dessen Umsetzung hinarbeitet. Allerdings werden besondere Anstrengungen einschließlich Investitionen notwendig sein, um den acquis in Bereichen wie Landwirtschaft, Umweltschutz und Energie umzusetzen. Weitere Verwaltungsreformen werden ebenfalls unumgänglich sein, um in der Tschechischen Republik die Strukturen zur vollen Umsetzung und Durchsetzung des acquis zu schaffen.
Slowenien
Slowenien weist die Merkmale einer Demokratie mit stabilen Institutionen auf, die Rechtsstaatlichkeit, Wahrung der Menschenrechte sowie Achtung und Schutz von Minderheiten gewährleisten. Es kann als eine funktionierende Marktwirtschaft betrachtet werden und dürfte in der Lage sein, auf mittlere Sicht dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der Union standzuhalten. Allerdings werden beträchtliche Anstrengungen notwendig sein, um den acquis, insbesondere für die effektive Anwendung der Binnenmarktvorschriften, zu übernehmen. In den Bereichen Umweltschutz, Beschäftigung und soziale Angelegenheiten sowie Energie wird es noch erheblicher Fortschritte bedürfen. Weitere Reformen werden ebenfalls unumgänglich sein, um in Slowenien die Verwaltungsstrukturen zur effektiven Umsetzung und Durchsetzung des acquis zu schaffen..
Slowenien hat bisher noch nicht das Europa-Abkommen ratifiziert, obgleich seine Regierung zugesagt hat, sobald wie möglich die erforderliche Verfassungsänderung und Ratifizierung des Abkommens herbeizuführen. Diese Schritte Sloweniens wären als eine Vorbedingung für die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen zu betrachten.
4. Im Hinblick auf die Intensivierung der Heranführungsstrategie ist die Union fest entschlossen, mit jedem mittel- und osteuropäischen Land, das den Beitritt beantragt hat, insbesondere im Rahmen der Beitrittspartnerschaft an der Überwindung der Schwierigkeiten zu arbeiten, auf die sie bei der Vorbereitung auf die Mitgliedschaft stoßen und die in den Stellungnahmen genannt werden. Die Kommission wird dem Europäischen Rat regelmäßig über die festgestellten Fortschritte berichten. Ein Bericht wird erstmals Ende 1998 und anschließend jedes Jahr vorgelegt. Grundlage der Berichte werden die Fortschritte sein, die die beitrittswilligen Länder bei der Erreichung der im Rahmen der jeweiligen Partnerschaft für den Beitritt festgelegten Ziele erzielt haben. Gelangt man zu der Ansicht, daß ein beitrittswilliges Land die notwendigen Voraussetzungen für die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen erfüllt, dies aber noch nicht geschehen ist, so wird die Kommission dem Rat die Eröffnung von Beitrittsverhandlungen empfehlen.
5. Anstelle des derzeitigen strukturierten Dialogs könnten von Ratsvorsitz und Kommission multilaterale Treffen mit den beitrittswilligen mittel- und osteuropäischen Ländern veranstaltet werden, um mit dem Beitritt zusammenhängende Fragen, die nicht in den einzelnen Beitrittsverhandlungen erörtert werden, zu diskutieren.
6. Der Gesamtrahmen sollte durch die Einrichtung einer Europa-Konferenz zur Behandlung von Fragen ergänzt werden, die die Zusammenarbeit in den Bereichen Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie Justiz und Inneres betreffen; der Konferenz würden die Mitgliedstaaten der Union und alle europäischen Länder angehören, die für einen Beitritt in Frage kommen und durch ein Assoziationsabkommen mit der Union verbunden sind.
