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ERSTER TEIL: DIE POLITIKEN DER UNION
1. Die Voraussetzungen für nachhaltiges Wachstum und neue Arbeitsplätze schaffen
2. Das Wissen in den Vordergrund stellen
3. Die Beschäftigungssysteme modernisieren
4. Die Lebensbedingungen verbessern
II. Wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt
1. Die Kohäsionsanstrengungen fortsetzen
2. Die Konzentration verstärken
3. Die Zukunft des Kohäsionsfonds
4. Strukturhilfen für die neuen Beitrittsländer vorsehen
5. Ein besseres Kosten-/Nutzen-Verhältnis
III. Die Gemeinsame Agrarpolitik
1. Beurteilung des Reformprozesses
2. Langfristige Aussichten
3. Ziele der GAP
4. Neue Reformen
1. Ein stabiles und weltoffenes Europa
2. Ein starkes und kohärentes Europa
V. Eine effiziente Kommission im Dienste der Europäer
Innerhalb wie außerhalb der Union vollzieht sich ein rascher Wandel, der von Europa Anpassungen, Weiterentwicklungen und Reformen verlangt. Die Gemeinschaft muß sich mehr denn je auf das Wesentliche konzentrieren, d.h. auf die Tätigkeitsbereiche, in denen ein zusätzlicher Nutzen erreicht werden kann. Der Kommission kommt auf Grund ihres Initiativrechts bei der Neuorientierung der Unionspolitiken eine entscheidende Rolle zu. Gleichzeitig muß sie ihre Maßnahmen überdenken und ihre Verwaltungs-, Koordinierungs- und Kontrollkapazitäten verbessern. In einem größeren und weniger homogenen Europa wird es mehr noch als bisher darauf ankommen, daß die Kommission entschieden für die gemeinsamen Interessen eintritt. Dazu ist es unbedingt notwendig, daß sie ihre Strukturen neugliedert und modernisiert.
Zunächst einmal gilt es, die interne Politik in vier Schwerpunktbereichen auszubauen, d.h. die Voraussetzungen für ein nachhaltiges, beschäftigungswirksames Wachstum zu schaffen, das vorhandene Fachwissen und die neuen Technologien zu nutzen sowie die Lebensbedingungen zu verbessern.
Die Ziele der Kohäsionspolitik sind im Vertrag klar festgelegt. Nach der Erweiterung wird in der dann zwangsläufig noch heterogeneren Union der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt zunehmende Bedeutung erhalten. Sich hierfür zu engagieren heißt also in die Zukunft investieren. Dabei ist allerdings zu klären, wie wir die vorhandenen Instrumente so anpassen können, daß sie den Aufgaben der Zukunft und den Herausforderungen der Erweiterung gerecht werden.
Die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik von 1992 hat sich als sehr erfolgreich erwiesen. Nun ist es an der Zeit, die Reform zu vertiefen und die Entwicklung hin zu Weltmarktpreisen, gekoppelt mit direkten Einkommensbeihilfen, zu beschleunigen. Dafür sprechen mehrere Gründe: die Gefahr neuer Ungleichgewichte des Marktes, die Aussicht auf neue Handelsverhandlungen, der Wunsch nach einer umweltschonenderen und qualitätsorientierten Landwirtschaft sowie, last but not least, die Aussicht auf die Erweiterung. Gleichzeitig zeichnet sich immer stärker die Notwendigkeit einer eigenständigen Politik für die Entwicklung des ländlichen Raums ab.
In den Außenbeziehungen ist es an der Zeit, daß die Union eine in jeder Hinsicht effiziente Außenpolitik entwickelt. Der Vertrag von Amsterdam sieht ein besser geeignetes Instrument für den weiteren Ausbau der GASP vor. Der Euro eröffnet der Union die einmalige Chance, zu einer der führenden Finanzmächte aufzusteigen. Mit der Erweiterung wächst auch ihr Einfluß. Europa ist derzeit weltweit als Partner sehr gefragt. Diese Gelegenheit muß die Union nutzen, denn sie hat zum einen politische und wirtschaftliche Interessen zu schützen und kann zum anderen zur Sicherung des Friedens und der Demokratie, zur Verteidigung der Menschenrechte und zur Erhaltung der Werte einen wichtigen Beitrag leisten.
Die Wirtschafts- und Währungsunion und ein Binnenmarkt, dessen Potential voll genutzt wird, werden Europa als Wirtschaftsgefüge stärken und zu einem nachhaltigen Wachstum beitragen. Die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft hängt von der Dynamik der Unternehmen sowie von den Fähigkeiten und Kenntnissen der Menschen ab. Damit durch Wachstum auch neue Arbeitsplätze entstehen können, bedarf es moderner Beschäftigungssysteme. Neben diesen rein wirtschaftlichen Zielen wünschen die Bürger Europas außerdem eine von Zusammenhalt und Solidarität geprägte, keine Ausgrenzung zulassende Gesellschaft, einen hohen Lebensstandard, eine saubere Umwelt sowie Freiheit, Sicherheit und Recht. Die interne Politik der Union muß noch entschiedener auf diese Ziele ausgerichtet werden.
1. Die Voraussetzungen für nachhaltiges Wachstum und neue Arbeitsplätze schaffen
Die Union bereitet weiterhin mit aller Kraft die Wirtschafts- und Währungsunion vor. So wurden bereits die technischen Voraussetzungen dafür geschaffen, daß die Einführung des Euro am 1. Januar 1999 erfolgen kann. Da die Mitgliedstaaten alles daran setzen, die Konvergenzkriterien zu erfüllen, sind die Aussichten günstig, daß viele von ihnen von Beginn an Mitglied der Euro-Zone sein werden. Der Euro wird nicht nur für anhaltende Stabilität, höhere Markteffizienz und eine verstärkte Investitionstätigkeit sorgen; er wird auch ein effizienteres makroökonomisches Management in Europa ermöglichen. Mit der Amsterdamer Entschließung zu Wachstum und Beschäftigung und dem Bündnis für Stabilität und Wachstum ist ein günstiger Rahmen für mehr Wirtschaftswachstum und neue Arbeitsplätze geschaffen worden.
Der Binnenmarkt kann entscheidend zur Förderung von Wachstum und Beschäftigung beitragen, wenn sein Potential voll genutzt wird. Dazu muß der vom Europäischen Rat in Amsterdam verabschiedete Aktionsplan in allen seinen Komponenten umgesetzt werden. Effizientere Vorschriften sowie der Wegfall aller Wettbewerbsverzerrungen und sektorspezifischen Hemmnisse werden Europa zu einem dynamischen und attraktiven Wirtschaftsstandort machen. Darüber hinaus muß der Binnenmarkt allen Bürgern zugute kommen. Seine Instrumente sind so einzusetzen, daß die Interessen der Union weltweit besser gewahrt werden und die Union international stärker präsent ist.
Je weiter die Integration fortschreitet, desto wichtiger wird es für die Marktteilnehmer, daß die Kommission die Wettbewerbsregeln strikt anwendet und u.a. die Vergabe staatlicher Beihilfen streng überwacht, um die wirtschaftliche Leistung der Union insgesamt zu steigern. Hierzu werden die Vorschriften vereinfacht und die entsprechenden Überwachungs- und Durchsetzungsstrukturen in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten modernisiert, wobei eine möglichst weitgehende Dezentralisation angestrebt wird. Die Union sollte sich auch um eine verstärkte internationale Zusammenarbeit in der Wettbewerbspolitik bemühen.
Da die kleinen und mittleren Unternehmen nachweislich ein hohes Potential für die Schaffung von Arbeitsplätzen besitzen, muß die Verbesserung ihrer Arbeitsbedingungen auch in Zukunft ein vorrangiges Ziel bleiben. Das bedeutet: weniger Vorschriften und Bürokratie, neue Formen der Zusammenarbeit zwischen kleinen und großen Unternehmen und besserer Zugang der KMU zu Krediten und Kapital. Damit kommt insbesondere der geplanten neuen Darlehensfazilität der EIB große Bedeutung zu. Ferner sollte die Union auch weiterhin Maßnahmen zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen der KMU finanzieren.
Nachdem nunmehr die nachhaltige Entwicklung als ein Ziel der Union im Vertrag von Amsterdam verankert ist, muß auf einen Übergang zu umweltfreundlicheren Verbrauchs- und Produktionssystemen hingewirkt werden. Die Berücksichtigung der neuesten technischen Entwicklungen in der Umweltpolitik und der Rückgriff auf neue Instrumente wie marktgestützte Anreizmaßnahmen können die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Unternehmen und Dienstleistungen verbessern.
Der Ausbau der Transeuropäischen Netze (TEN) wird fortgesetzt werden mit dem Ziel, eine nachhaltige Entwicklung zu fördern und den Zusammenhalt innerhalb der Union durch engere Bindungen zwischen den Regionen zu verstärken. Gleichzeitig werden flankierende Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit der Verkehrssysteme - unter Nutzung der neuen Technologien - erforderlich sein, um Problemen wie Verkehrsstaus, Umweltverschmutzung und Klimaveränderungen entgegenzuwirken. Den transeuropäischen Netzen kommt auch deshalb große Bedeutung zu, weil durch sie neue Verbindungen zu den beitrittswilligen Ländern in Mittel- und Osteuropa hergestellt werden können. Gerade wegen der transeuropäischen Dimension dieser Netze erscheint es gerechtfertigt, auf Unionsebene ihren Ausbau weiterhin kräftig zu unterstützen.
Die von der Gemeinschaft gewährten Zuschüsse für einschlägige Projekte in den Bereichen Verkehr, Energie und Telekommunikation können als Anlauffinanzierung eine wichtige Rolle spielen. Anders als im Finanzierungszeitraum 1994-1999, in dem die Kommission hauptsächlich Vorarbeiten finanziert, beginnt im nächsten Finanzzeitraum bei vielen der als vorrangig eingestuften Projekte die eigentliche Bauphase, die höhere Gesamtausgaben mit sich bringt. Durch die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten erhöht sich nicht nur die Reichweite der transeuropäischen Netze, sondern auch der Finanzierungsbedarf. Als Geldquellen stehen beispielsweise der Kohäsionsfonds, der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und die Europäische Investitionsbank/der Europäische Investitionsfonds (EIB/EIF) zur Verfügung. Doch selbst wenn es gelingt, diese Finanzierungsinstrumente noch besser zu koordinieren und zusätzlich noch öffentliche oder private Gelder zu mobilisieren, wird dies zur Deckung des für diesen Bereich ermittelten Finanzbedarfs nicht ausreichen. Mithin werden zusätzliche Haushaltsmittel beschafft werden müssen.
2. Das Wissen in den Vordergrund stellen
Wichtigste Merkmale der Weltwirtschaft heute sind die rasch fortschreitende Globalisierung und der rasant zunehmende Einsatz der Informations- und Kommunikationstechniken. Diese Techniken bedingen die Wettbewerbsfähigkeit der gesamten Wirtschaft und fördern die Entwicklung neuer immaterieller Güter.
Damit daraus der größtmögliche Nutzen für Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung gezogen werden kann, muß die Entwicklung, Verbreitung und Benutzung dieser immateriellen Güter Vorrang erhalten. Die Politiken zur Wissensförderung - Forschung, Innovation, allgemeine und berufliche Bildung - sind daher für die Zukunft der Union von entscheidender Bedeutung.
Technologischer Wandel und Innovation stellen Europa vor große Herausforderungen, zumal die Konkurrenten auf dem Weltmarkt ihre Anstrengungen in dieser Hinsicht erheblich verstärkt haben. Die Gemeinschaft muß also unbedingt ihrer Politik auf dem Gebiet der Forschung und technologischen Entwicklung neue Impulse verleihen. Diese Politik muß gegenüber den innerstaatlichen Programmen einen reellen "zusätzlichen Nutzen" bewirken. Das ist das wichtigste Ziel des Fünften Rahmenprogramms, das mit mehr Mitteln auszustatten sein wird als das laufende Programm. Die Union muß sich auf Forschungen konzentrieren, die auf die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft abstellen und somit zur Schaffung neuer Arbeitsplätze beitragen. Europa muß wissenschaftliche und technologische Fortschritte in Erfolge für Industrie und Handel ummünzen. Der Mittelstand ist in diesem Zusammenhang ein ganz besonders wichtiger Innovationsfaktor. Die Gründung innovativer High-Tech-Unternehmen in Europa muß gefördert werden. Darüber hinaus muß die Union ihren Rückstand bei der Verbreitung neuer Techniken und in bezug auf das geistige Eigentum an ihren Forschungsergebnissen aufholen.
Wie die Forschung gehören die allgemeine und berufliche Bildung zu den grundlegenden immateriellen Investitionsgütern. Die Union wird weiterhin vorrangig konkrete Maßnahmen zur Förderung des Austauschs von Jugendlichen, Wissenschaftlern und Lehrkräften nach dem Beispiel der Programme Sokrates, Leonardo und Jugend für Europa fördern. Angesichts des Erfolges von Aktionen wie Erasmus sind neue Maßnahmen zur Förderung der grenzübergreifenden Mobilität der europäischen Bürger in Aussicht zu nehmen. Ein Austauschprogramm für junge Auszubildende soll in Kürze in die Wege geleitet werden. Gleichzeitig wäre auch das Programm für den Europäischen Freiwilligendienst auszubauen. Die Programme der neuen Generation werden über innovative grenzübergreifende Projekte und den Austausch bewährter Methoden auf die Förderung des lebenslangen Lernens abzielen.
Die Informationsgesellschaft ist für die europäische Wettbewerbsfähigkeit von zentraler Bedeutung. Sie muß u.a. in Bereichen wie elektronischer Geschäftsverkehr und audiovisuelle Medien gefördert werden. Darüber hinaus ist sie ein hervorragendes Instrument im Dienste der allgemeinen und beruflichen Bildung sowie der Kultur. Es gilt daher, insbesondere in den Schulen die Kenntnis der neuen Technologien zu verbessern.
3. Die Beschäftigungssysteme modernisieren
Damit Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit ihre Beschäftigungswirkung in vollem Umfang entfalten können, müssen die Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitiken modernisiert werden. Obwohl diese Politiken in erster Linie in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen, hat die Union einen Bezugsrahmen aufgestellt, der auf den in Essen verabschiedeten und in Amsterdam bekräftigten Beschlüssen aufbaut. Alle Möglichkeiten, die der neue Beschäftigungstitel des Vertrags vorsieht, beispielsweise Pilotprojekte, Austausch bewährter Methoden, Benchmarking und Empfehlungen an die Mitgliedstaaten, sollten genutzt werden. Auf diese Weise kann eine echte, alle Akteure einbeziehende und den sozialen Dialog stimulierende Koordinierung der innerstaatlichen Beschäftigungspolitiken stattfinden. Ziel ist dabei eine maximale Flexibilität für die Unternehmen und eine größtmögliche Sicherheit für den Einzelnen.
Die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten werden mehrere ihrer Politiken überdenken müssen, wenn sie folgendes erreichen wollen: ständige Investitionen zur Verbesserung der Fähigkeiten der Arbeitskräfte mit dem Ziel, die notwendige Flexibilität zu erzielen; Verbesserung der Erwerbsquote durch flexiblere Formen der Arbeitsorganisation; Förderung der Mobilität sowie Antizipieren und Auffangen der Umstrukturierungseffekte durch angemessene Information und Konsultation der Arbeitnehmer sowie durch Verbesserung ihrer beruflichen Wiedereingliederung und Förderung von Unternehmensgründungen. Die Sozialschutzregelungen sollten beschäftigungsfreundlicher gestaltet werden. Die Arbeitslosenunterstützungssysteme müssen unter Berücksichtigung des sich zunehmend durchsetzenden Konzepts vom lebenslangen Lernen auf größere Einsatzfähigkeit im Erwerbsleben abstellen. Schließlich sollten auch die Steuersysteme angemessene Anreize zur Schaffung neuer Arbeitsplätze bieten.
Die Reform der Renten- und Gesundheitsversorgungssysteme stellt die Mitgliedstaaten und die Union angesichts der Bevölkerungsüberalterung vor besondere Herausforderungen. Soziale Sicherung und Finanzierbarkeit müssen in Einklang gebracht werden. Die Modernisierung der Sicherungssysteme muß auf einer gemeinsamen Analyse, koordinierten Politiken sowie dem Dialog mit den Sozialpartnern aufbauen. Die Union wird weiterhin ein Forum sein, in dem langfristige Perspektiven erörtert und gemeinsame Aufgaben festgelegt werden. Erforderlichenfalls können Rechtsvorschriften vorgeschlagen werden, die, insbesondere für die Rentenfonds in der Euro-Zone, einen neuen gemeinsamen Rahmen bilden werden.
4. Die Lebensbedingungen verbessern
Die Wachstums- und Beschäftigungsaussichten für die nächsten zehn Jahre sind vielversprechend. Indessen könnte es weiterhin in der Union bzw. zwischen einzelnen Mitgliedstaaten große Unterschiede in der Beschäftigung und der sozialen Entwicklung geben. Es wird besonderer Anstrengungen bedürfen, damit die Wachstumseffekte zur Förderung einer von Zusammenhalt geprägten, keine Ausgrenzung zulassenden Gesellschaft beitragen. Über den gezielten Einsatz der Strukturfonds und anderer gemeinschaftlichen Finanzierungsinstrumente hinaus kann die Union die Mitgliedstaaten dadurch unterstützen, daß sie bewährte Methoden fördert und die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung und jeglicher Form von Diskriminierung erleichtert.
Jüngste Ereignisse haben das Bewußtsein der Europäer für Fragen der Volksgesundheit geschärft. Es ist dringend erforderlich, aus dieser Situation die notwendigen Konsequenzen zu ziehen, insbesondere mit Blick auf die Verbesserung der Lebensmittelsicherheit. Vor allem gilt es, Überlegungen anzustellen über das System der Genehmigungen für die Erzeugung und den Absatz von Produkten, die unter dem Gesichtspunkt der Volksgesundheit von Belang sind. Dabei sollte der durch den Vertrag von Amsterdam ergänzte Artikel 129 in vollem Umfang genutzt werden. Außerdem sollte die Union auf internationaler Ebene nach Maßgabe der multilateralen Vorschriften ihr Konzept und ihre hohen Standards in diesem Bereich verteidigen.
Um den Herausforderungen des Umweltschutzes in einer erweiterten Union begegnen zu können, sind eine effizientere Anwendung und Durchsetzung des acquis in diesem Bereich zu gewährleisten. Es ist verstärkt dafür zu sorgen, daß bei der Konzeption und Durchführung aller relevanten Gemeinschaftspolitiken auch umweltpolitischen Überlegungen Rechnung getragen und damit den Forderungen der Bürger nach mehr "Lebensqualität" entsprochen wird.
Die Globalisierung und die zunehmende wirtschaftliche Integration haben zur Folge, daß die Kostenwirksamkeit für eine effiziente Umweltschutzpolitik ein entscheidender Faktor ist. Das gilt auch für die verstärkte Zusammenarbeit mit den Interessengruppen, wie sie beim Auto/Öl-Programm erfolgreich praktiziert wurde. Damit wird nicht nur die Umweltsituation in der Union erhalten und verbessert; es bietet sich auch eine Möglichkeit zur Erfüllung der Verpflichtungen, welche die Union im Rahmen der Folgemaßnahmen zur UN-Sondergeneralversammlung zum Thema Umwelt und nachhaltige Entwicklung eingegangen ist.
Das Recht, sich frei zu bewegen und aufzuhalten, gehört zu den Grundrechten des europäischen Bürgers. Allerdings kann die Freizügigkeit nur dann von allen Bürgern als echter Vorteil empfunden werden, wenn sie mit einem adäquaten Maß an Sicherheit und Recht einhergeht. Der Vertrag von Amsterdam trägt diesem zweifachen Erfordernis insofern Rechnung, als darin die schrittweise Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts vorgesehen ist. Mit der Einbeziehung der Schengen-Kooperation in den Vertrag ist der acquis in diesem Bereich ausgeweitet worden.
Der Wanderungsdruck auf Europa wird auch in den kommenden Jahren anhaltend hoch bleiben und wie bisher die wirtschaftliche und soziale Entwicklung stark beeinflussen. Auch in Zukunft werden Menschen, die internationalen Schutzes bedürfen, in Europa Zuflucht suchen.
Probleme wie Kriminalität, Betrug, Korruption, Menschenhandel, illegaler Handel mit Drogen oder anderen unerlaubten Erzeugnissen werden klare gemeinsame Antworten erfordern. Mit dem neuen Vertrag erhält die Union die Aufgabe, in den Bereichen Überschreiten der Außengrenzen, Einwanderungspolitik, Asylpolitik, Bekämpfung aller Formen der Kriminalität sowie im Bereich der justitiellen Zusammenarbeit in Zivil- und in Strafsachen eine umfassende Politik zu erarbeiten. Der in Amsterdam beschlossene Aktionsplan gegen die organisierte Kriminalität ist ein deutliches Zeugnis für die politische Entschlossenheit der Union, in diesem für die europäischen Bürger so wichtigen Bereich rasch voranzukommen.
II. Wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt
1. Die Kohäsionsanstrengungen fortsetzen
Die politische Priorität beibehalten
Der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt wurde in der Einheitlichen Europäischen Akte verankert, was die Strukturfondsreform von 1988 ermöglicht hat. Im Vertrag über die Europäische Union wurde der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt neben der Wirtschafts- und Währungsunion und dem einheitlichen Binnenmarkt zu einem der drei Hauptpfeiler des europäischen Aufbauwerks. Schließlich wird in der Entschließung von Amsterdam zu Wachstum und Beschäftigung der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit Priorität eingeräumt.
Die politische Priorität des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts muß eindeutig fortbestehen. Diese Notwendigkeit wird durch die Aussicht auf Erweiterung um neue Länder mit sehr unterschiedlichem Entwicklungsniveau noch verstärkt. Es bedarf mehr denn je der europäischen Solidarität, um das nach Artikel 130a angestrebte Hauptziel der Verringerung des Entwicklungsgefälles zu erreichen. Diese Solidarität stellt einen wesentlichen Beitrag zur Stabilität der Union und zur Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus dar. Auch muß weiterhin der ungleichen Fähigkeit der Regionen begegnet werden, eine dauerhafte Entwicklung sicherzustellen und sich an die neuen Bedingungen des Arbeitsmarktes anzupassen, was eine frühzeitige Aktualisierung der Kenntnisse und Fähigkeiten von Männern und Frauen erfordert. Die Strukturfondsmaßnahmen müssen überall in der Europäischen Union wettbewerbsfähige Wirtschaftsstrukturen, dauerhaftes, beschäftigungswirksames Wachstum und die Schaffung einer qualifizierten, gut ausgebildeten und anpassungsfähigen Erwerbsbevölkerung ermöglichen.
Die finanzielle Solidarität sicherstellen
Der Europäische Rat von Edinburgh hat beschlossen, im Sinne dieser Solidarität am Ende der derzeitigen Finanziellen Vorausschau einen bedeutenden Anteil (0,46 %) des BSP der Europäischen Union aufzubringen.
Die dem wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt damit eingeräumte Priorität kam in umfassenden Programmen zum Ausdruck, die partnerschaftlich mit den Mitgliedstaaten und den Regionen sowohl zugunsten der am stärksten benachteiligten Regionen (Ziele 1 und 6) als auch der Regionen mit rückläufiger industrieller Entwicklung (Ziel 2) oder der ländlichen Regionen (Ziel 5b) durchgeführt wurden. Ein weiterer Schwerpunkt waren die Beschäftigung und der industrielle Wandel (Ziele 3 und 4).
Der erste gemäß Artikel 130b des Vertrags erstellte Kohäsionsbericht hat die Notwendigkeit und Wichtigkeit der gemeinschaftlichen Strukturhilfen verdeutlicht und es ermöglicht, Lehren für die Zukunft zu ziehen. Außerdem hat der Bericht gezeigt, daß die Mitgliedstaaten und die Ziel-1-Regionen mit Entwicklungsrückstand insbesondere aufgrund der Strukturfonds- und Kohäsionsfondsinterventionen Fortschritte bei der realen Konvergenz erzielt haben. Trotz der beachtlichen Erfolge ist jedoch vor allem bei der Beschäftigung noch ein weiter Weg zurückzulegen: So geht die Arbeitslosigkeit nicht signifikant zurück und erfaßt nicht nur zahlreiche Regionen mit Entwicklungsrückstand, wo die Disparitäten sogar noch größer geworden sind, sondern auch die wohlhabenderen Teile der Union. Folglich müssen im nächsten Zeitraum der Finanziellen Vorausschau die Maßnahmen zur Unterstützung einer ausgewogenen Entwicklung des Unionsgebiets wie auch zur Erschließung der Humanressourcen in der gesamten Union fortgesetzt werden.
Gleichwohl dürfen die Mittel wegen der Haushaltszwänge nicht über den für 1999 eingeräumten Prozentsatz des BSP der Union (0,46 %) hinaus angehoben werden. Mit Hilfe der zusätzlichen wachstumsinduzierten Mittel und eines effizienteren Einsatzes der verfügbaren Ressourcen wird es möglich sein, sowohl die Weiterentwicklung der Strukturpolitik der Fünfzehnerunion als auch die schrittweise Einbeziehung neuer Mitgliedstaaten von ihrem Beitritt an zu finanzieren.
Folglich muß die für strukturpolitische Maßnahmen bestimmte Rubrik 2 einen bevorzugten Platz im Haushaltsplan der Gemeinschaften behalten. Allerdings ist die automatische und systematische Rebudgetisierung im Rahmen der mehrjährigen Programmplanung zu vermeiden.
Für die Strukturaktionen (Strukturfonds und Kohäsionsfonds) werden somit 275 Mrd. ECU (zu Preisen von 1997) gegenüber 200 Milliarden für den Zeitraum 1993-1999 zur Verfügung stehen. Unter Zugrundelegung der in Teil III dieser Mitteilung aufgestellten Hypothesen werden 45 Mrd. ECU für die neuen Beitrittsländer und davon 7 Mrd. ECU für die Heranführungshilfe reserviert. Die Mitteltransfers für die Beitrittsländer werden aus Gründen der Absorptionsfähigkeit in diesen Ländern nur schrittweise erhöht. In jedem Fall sollten die Gesamtübertragungen der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds 4 % des BIP eines derzeitigen oder künftigen Mitgliedstaates nicht übersteigen.
Die Zuständigkeiten besser verteilen
Zur Steigerung der Effizienz der Strukturfonds ist ihre Verwaltung zu vereinfachen und die Durchführung flexibler und dezentraler zu gestalten. Dies würde den Grundsätzen modernen Managements und den begrenzten personellen Möglichkeiten besser entsprechen. Im Gegenzug wird die Kommission auf einer größeren Selektivität und Präzision bei der Festlegung der Prioritäten bestehen. Hier dürfte der Begriff der Partnerschaft zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten voll zum Tragen kommen. Gleichzeitig sind die Begleit- und Bewertungssysteme zu verstärken sowie effiziente und strenge Kontrollen durchzuführen.
2. Die Konzentration verstärken
Die Kommission schlägt vor, die Haushaltsansätze für die Strukturfonds im Zeitraum 2000-2006 bei 210 Mrd. ECU für die derzeitigen 15 Mitgliedstaaten zu konsolidieren. Demensprechend würde die durchschnittliche jährliche Mittelausstattung für die Fünfzehnerunion im neuen Zeitraum gegenüber 1999 geringfügig abnehmen.
Um die Aktionen besser sichtbar zu machen und effizienter zu gestalten, ist die derzeitige Anzahl der Ziele von sieben auf drei zu verringern, davon sollten zwei Ziele regionaler Art sein und ein horizontales Ziel den Humanressourcen gewidmet werden.
Der Prozentsatz der im Rahmen der Ziele 1 und 2 förderfähigen Bevölkerung der Fünfzehnerunion muß von 51 % auf 35 bis 40 % zurückgeführt werden. Dieser Prozentsatz wird unter dem Prozentsatz der im Rahmen von Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a und Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c förderfähigen Bevölkerung liegen, der bereits zum 1. Januar 2000 verringert werden muß. Im übrigen werden die Maßnahmen zugunsten der Regionen, die vorerst weiter aus den Strukturfonds unterstützt werden (Phasing Out), mit den Regeln der Wettbewerbspolitik und den Regeln für staatliche Beihilfen vereinbar sein müssen.
Die hohe Priorität für Ziel 1 aufrechterhalten
Die Ziel-1-Regionen mit Entwicklungsrückstand, die mit den größten Problemen hinsichtlich Einkommen, Beschäftigung, Produktionssystemen und Infrastruktur konfrontiert sind, sollten dieselbe Priorität wie bisher erhalten. Bekanntlich liegt ihr durchschnittliches Arbeitslosenniveau um 60 % über dem Gemeinschaftsdurchschnitt. In einigen Regionen ist über ein Viertel der Erwerbspersonen arbeitslos.
Deshalb sollte der Gesamtbetrag der den Ziel-1-Regionen zuzuweisenden Strukturfondsmittel rund zwei Drittel der Strukturfondsmittel für die 15 Mitgliedstaaten ausmachen, das entspricht in etwa dem durchschnittlichen Prozentsatz der derzeitigen Programmplanungsperiode.
Der Schwellenwert von 75 % des Pro-Kopf-BIP gegenüber dem Gemeinschaftsdurchschnitt muß künftig strikt eingehalten werden. Auch ist auf eine vollständige Übereinstimmung mit den Regionen zu achten, die von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a des Vertrags gefördert werden. Die nach der Revision der Strukturfondsverordnungen von 1993 eingeleiteten Bemühungen um eine objektivere, transparente und gerechte indikative Aufteilung der finanziellen Mittel sind fortzusetzen. Auf der Grundlage von Kriterien, die denen des derzeitigen Zeitraums weitgehend ähneln, gilt es, allein den objektiven Kriterien der förderfähigen Bevölkerung, der Differenz zwischen dem regionalen Wohlstand und dem Gemeinschaftsdurchschnitt und des nationalen Wohlstands Rechnung zu tragen. Eine zusätzliche Unterstützung würden die Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit erhalten.
Für die Regionen, die derzeit im Rahmen von Ziel 1 förderfähig sind, künftig aber über dem Schwellenwert von 75 % liegen werden, ist ein Phasing Out der Ziel-1-Maßnahmen in einer Übergangsperiode vorzusehen. Die genauen Modalitäten werden später festgelegt. Die Gebiete in äußerster Randlage, für die ein neuer Artikel und ein Protokoll in den Vertrag aufgenommen worden sind, werden aufgrund ihrer besonderen Lage den Ziel-1-Regionen gleichgestellt. Auch für die Regionen im hohen Norden mit sehr geringer Bevölkerungsdichte, die gegenwärtig im Rahmen von Ziel 6 förderfähig sind und nicht unter Ziel 1 fallen, sollten Sonderregelungen gelten.
Wichtig ist, daß ein integriertes Entwicklungskonzept für die Regionen mit strukturellem Rückstand gewählt wird, wie dies derzeit der Fall ist. Der Erfolg der partnerschaftlich mit den Mitgliedstaaten eingeleiteten Bemühungen hängt nämlich von einer geeigneten Koordinierung sämtlicher Elemente der Strukturhilfe ab, unabhängig davon, ob sie den Regionalfonds, den EAGFL-Ausrichtung, den Sozialfonds oder das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF) betreffen. Jede Region muß entsprechend ihrem besonderen Bedarf und den gemeinschaftlichen Prioritäten behandelt werden. Die Ausarbeitung der Programme wird unter größtmöglicher Berücksichtigung der von den jeweiligen Regionen angegebenen Prioritäten erfolgen. Ein besonderes Gewicht wird dabei auf die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit gelegt, die eine unerläßliche Voraussetzung für die Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen ist. Zu diesem Zweck sind Maßnahmen zugunsten der Infrastruktur, der Innovation, der KMU und der Humanressourcen zu unterstützen.
Das Ziel 2 der wirtschaftlichen und sozialen Umstellung neu definieren
Ein neues Ziel 2, das sich der wirtschaftlichen und sozialen Umstellung widmet, wird die Maßnahmen zugunsten der anderen Regionen mit Strukturproblemen zusammenfassen. Dabei handelt es sich um Gebiete, in denen sich ein wirtschaftlicher Wandel vollzieht (Industrie und Dienstleistungen), um ländliche Gebiete mit rückläufiger Entwicklung oder von der Fischerei abhängige Krisengebiete und um Problemgebiete in den Städten. Alle diese Gebiete sind mit Strukturproblemen konfrontiert, die entweder in Schwierigkeiten bei der wirtschaftlichen Umstellung, hoher Arbeitslosigkeit oder in der Entvölkerung des ländlichen Raums zum Ausdruck kommen. In einer begrenzten Anzahl signifikanter Gebiete soll die wirtschaftliche Diversifizierung im Rahmen einer integrierten Strategie gefördert werden.
Nahezu ein Fünftel der Bevölkerung der Union außerhalb der Ziel-1-Regionen lebt in Regionen, in denen die Arbeitslosenquote über dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegt. Die Jugendarbeitslosigkeit beträgt weiterhin über 30 %. In den Städten gibt es Viertel, in denen die Arbeitslosenquote 30 bis 50 % ausmacht.
Es bedarf einer entschlossenen Strukturpolitik, die darauf abzielt, Diversifizierung zu erleichtern, wirtschaftliche Dynamik wiederherzustellen und aktiven Unternehmergeist zu fördern. Diese Politik muß zur Erschließung des beträchtlichen wirtschaftlichen Entwicklungspotentials dieser Regionen beitragen, die Umstrukturierungen begleiten und die notwendigen Anpassungen begünstigen. Ein ganz besonderes Augenmerk ist dabei auf die allgemeine und berufliche Bildung und auf den Zugang zu den neuen Technologien zu richten, soweit die Qualifikationen den Anforderungen der modernen Wirtschaft nicht entsprechen.
Die neuen Förderprogramme für die Ziel-2-Gebiete müssen auf die wirtschaftliche Diversifizierung abzielen, und dies auch in Regionen, die von einem einzigen Wirtschaftssektor mit rückläufiger Entwicklung stark abhängig sind. Zu diesem Zweck müssen die KMU und die Innovation verstärkt unterstützt werden, und der Berufsbildung, dem lokalen Entwicklungspotential, dem Umweltschutz und der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung, insbesondere in den städtischen Problemgebieten, ist Vorrang einzuräumen. In diesen im Wandel begriffenen Regionen sind die Investitionen in Humanressourcen auf der Grundlage einer Strategie der Antizipation und Aktivierung des Arbeitsmarktes sowie von Fortbildungsmaßnahmen zu erhöhen. Die Entwicklung der ländlichen Gebiete muß sich auf bessere Wechselbeziehungen zwischen den Städten und ihrem Umland stützen, was die Diversifizierung der gewerblichen Tätigkeiten, des Handwerks, der kulturellen Aktivitäten und der Dienstleistungen erleichtern dürfte.
Die Kommission wünscht, daß einfache, transparente und spezifische gemeinschaftliche Förderkriterien für die verschiedenen Arten von Gebieten aufgestellt werden, die unter das neue Ziel 2 fallen. Zu berücksichtigen sind dabei relevante sozio-ökonomische Kriterien, wie die Arbeitslosenquote, das Niveau der Beschäftigung in der Industrie, in der Landwirtschaft sowie im Fischereisektor, und deren Entwicklung sowie der Grad der sozialen Ausgrenzung. Der Vereinfachung halber werden die verschiedenen Fonds (EFRE, ESF, EAGFL, FIAF) im Rahmen eines einzigen Programms je Region tätig werden. Die Verwendung der Gemeinschaftskriterien im Rahmen einer Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten und unter Berücksichtigung von deren regionalen Prioritäten dürfte eine geographische Konzentration auf die unter Gemeinschaftsaspekten am stärksten betroffenen Gebiete bewirken. Dies wird zu einer Gebietsaufteilung führen, die weniger zersplittert und möglichst kohärent mit den Gebieten ist, die von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c des Vertrages gefördert werden.
Die derzeitigen Ziel-2- oder Ziel-5b-Fördergebiete, die angesichts der künftigen Auswahlkriterien nicht mehr als förderfähig eingestuft werden, sollten während einer Übergangszeit eine begrenzte finanzielle Unterstützung erhalten.
Über die Hilfe hinaus, die die Strukturpolitik im Rahmen der Ziele 1 und 2 für den gegenwärtigen Wandel im Fischereisektor leistet, könnte das FIAF die Umstrukturierung des Fischereisektors in den Küstengebieten der Union aus Mitteln der Rubrik 1 der Finanziellen Vorausschau unterstützen.
Eine Strategie für die Humanressourcen entwickeln: Ein neues Ziel 3
Die Entwicklung der Humanressourcen wird sowohl in den Ziel-1- und den Ziel-2-Regionen als auch sonst überall in der Union ein Schlüsselfaktor sein und muß kohärent umgesetzt werden. Es muß entschlossen dafür gesorgt werden, die Arbeitsmärkte in Übereinstimmung mit den mehrjährigen Beschäftigungsprogrammen und dem neuen Beschäftigungskapitel im Vertrag von Amsterdam zu modernisieren. Die Priorität ist dem Beschäftigungszugang, dem lebenslangen Lernen und der Förderung lokaler Beschäftigungsinitiativen, einschließlich regionaler und kommunaler Beschäftigungsbündnisse einzuräumen.
Zur Erfassung der nicht unter die Ziele 1 und 2 fallenden Regionen wird ein neues Ziel 3 geschaffen. Das Ziel besteht darin, den Mitgliedstaaten bei der Anpassung und Modernisierung ihrer Ausbildungs-, Berufsbildungs- und Beschäftigungssysteme zu helfen. Diese Anpassung ist nicht nur aus Gründen der zu verbessernden Wettbewerbsfähigkeit der Volkswirtschaft, sondern auch aufgrund von Erwägungen im Zusammenhang mit der Erhaltung des europäischen Gesellschaftsmodells unerläßlich. Die allgemeine Bildung ist ein außerordentlich wichtiges Instrument der sozialen Gerechtigkeit und Integration.
Das neue Ziel 3 wird sich auf einen gemeinsamen europäischen Rahmen stützen, aber hinreichend flexibel sein, um eine Vielzahl von Systemen, Konzepten und Entwicklungsniveaus in den Mitgliedstaaten widerzuspiegeln. Die Strategie und die Finanzierung sollten daher so flexibel sein, daß sie entsprechend den Prioritäten und dem vorgesehenen Interventionsumfang der Mitgliedstaaten angepaßt werden können. Der politische Dialog mit den Mitgliedstaaten sollte gewährleisten, daß sich die Ziel-3-Programme auf ein realistisches und effizientes Maßnahmenbündel konzentrieren und daß die Gelder in einer Weise verwendet werden, die sowohl Kohärenz mit der Hauptausrichtung der nationalen Politik gewährleistet als auch den Beitrag der Union deutlich sichtbar macht. Mit Ziel 3 sollen die Maßnahmen in vier Bereichen gefördert werden, welche die als Bestandteil der Europäischen Beschäftigungsstrategie aufgestellten Leitlinien ergänzen werden:
Begleitung des wirtschaftlichen und sozialen Wandels;
lebenslanges Lernen und Fortbildungssysteme;
aktive Arbeitsmarktpolitik zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit;
Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung.Die Zahl der Gemeinschaftsinitiativen verringern
Derzeit gibt es 13 Gemeinschaftsinitiativen, die zu 400 Programmen geführt haben, was zahlenmäßig allen sonstigen Strukturmaßnahmen entspricht. Dies ist eindeutig zuviel, zumal sich die Initiativen häufig mit den Hauptprogrammen überschneiden.
Eine Reform ist offensichtlich unerläßlich. Sie muß das Gemeinschaftsinteresse und den innovativen Charakter der Initiativen besser hervorheben.
Zu diesem Zweck schlägt die Kommission vor, die Zahl der Initiativen auf drei Bereiche zu begrenzen, in denen der gemeinschaftliche Mehrwert am deutlichsten sichtbar ist:grenzübergreifende transnationale und interregionale Zusammenarbeit im Bestreben um eine harmonische und ausgewogene Raumordnung;
Entwicklung des ländlichen Raums;
Humanressourcen im Kontext der Chancengleichheit.
Die Maßnahmen, die Gegenstand der anderen Gemeinschaftsinitiativen sind, werden in die Programme einbezogen, die im Rahmen der verschiedenen Ziele finanziert werden. In diesem Konzept kann der Anteil der für die Gemeinschaftsinitiativen aufgewandten Strukturfondsmittel auf 5 % zurückgeführt werden.
Schließlich sind die innovativen Maßnahmen und die Pilotprojekte, denen gegenwärtig 1 % der Strukturfondsmittel zugute kommen, zu verbessern. Sie ermöglichen die Erprobung innovativer Maßnahmen, geben Anstöße für alternative Finanzierungsansätze und tragen zur Entwicklung engerer Partnerschaften bei. Ein Vorgehen nach dem Gießkannenprinzip und eine Vervielfältigung von Miniprojekten, deren effiziente Verwaltung und Kontrolle kaum möglich ist, sind aber unbedingt zu vermeiden. Folglich sollten Überlegungen über eine Konzentration auf umfassendere Projekte und eine vereinfachte und transparente Durchführung angestellt werden.
3. Die Zukunft des Kohäsionsfonds
Eine der wichtigsten Neuerungen des Vertrags von Maastricht war der Beschluß, einen Kohäsionsfonds zu errichten, durch den "zu Vorhaben in den Bereichen Umwelt und transeuropäische Netze auf dem Gebiet der Verkehrsinfrastruktur finanziell beigetragen wird" (Artikel 130 d des Vertrags).
Für die Interventionen dieses Fonds gelten drei einschränkende Bedingungen: Sie sind für diejenigen Mitgliedstaaten bestimmt, deren Pro-Kopf-BSP weniger als 90 % des Gemeinschaftsdurchschnitts beträgt. Sodann ist ihr Bestimmungszweck begrenzt, da sie allein den Umwelt- und Verkehrsvorhaben vorbehalten sind. Eine weitere Voraussetzung ist schließlich die Erstellung eines nationalen Programms mit dem Ziel, den wirtschaftlichen Konvergenzbedingungen im Sinne von Artikel 104 c des Vertrags zu genügen.
Es wird vorgeschlagen, diesen Fonds in seiner derzeitigen Form beizubehalten, wobei die Mitgliedstaaten, deren Pro-Kopf-BSP unter 90 % des Gemeinschaftsdurchschnitts liegt und die an der dritten Stufe der WWU teilnehmen, auch künftig Kohäsionsfonds-Fördermittel erhalten können. Die Länderorientierung dieses Fonds gestattet eine gemeinschaftliche Förderung im gesamten Hoheitsgebiet der weniger wohlhabenden Mitgliedstaaten. Dabei muß die gesamtwirtschaftliche Konditionalität weiterhin gelten. Für die Länder, die an der dritten Stufe der WWU teilnehmen, bedeutet dies, daß sie die Bestimmungen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes und speziell das Stabilitätsprogramms einhalten. Bei Halbzeit wird geprüft, ob das Kriterium eines Pro-Kopf-BSP von weniger als 90 % des Gemeinschaftsdurchschnitts weiterhin erfüllt ist.
Als jährliche Mittelausstattung des Kohäsionsfonds für sämtliche Empfängerländer wird ein Betrag von rund 3 Mrd. ECU vorgeschlagen.
4. Strukturhilfen für die neuen Beitrittsländer vorsehen
Vom Zeitpunkt der nächsten Erweiterung der Europäischen Union an muß die Unterstützung aus den Strukturfonds und dem Kohäsionsfonds grundsätzlich allen Ländern, die ihr beitreten werden, zugute kommen. Die gemeinschaftliche Solidarität ist gegenüber diesen neuen Demokratien mit ihrem massiven Entwicklungsbedarf, insbesondere in den Bereichen Infrastruktur, einschließlich der Umweltstrukturen, des produktiven Sektors und der Humanressourcen, vollauf gerechtfertigt.
Um größere Absorptionsprobleme zu vermeiden, sollte das Niveau der jährlichen Hilfe allmählich erhöht werden, wobei der allgemeine und insgesamt auf die Strukturfonds und den Kohäsionsfonds anzuwendende Plafond von 4 % des nationalen BIP zu beachten ist.
Dementsprechend würden die Mittel aus der Rubrik 2 des Gesamthaushaltsplans der Gemeinschaften, die für die neuen Mitgliedstaaten bereitgestellt werden, rund 45 Mrd. ECU für die Strukturfonds und den Kohäsionsfonds betragen. Am Ende dieses Zeitraums würden die Strukturübertragungen an die neuen Mitgliedstaaten rund 30 % des Gesamtbetrags der Rubrik 2 ausmachen.
Eine Hilfe zur Vorbereitung auf den Beitritt, die aus dem Betrag von 45 Mrd. ECU zu entnehmen wäre, soll ab dem Jahr 2000 gewährt werden. Diese Hilfe, für die jährlich ein konstanter Betrag in Höhe von 1 Mrd. ECU bereitgestellt werden soll, käme anfänglich allen Bewerberländern zugute, um in der Folge auf die Länder konzentriert zu werden, deren Beitritt später erfolgt. Sie wäre hauptsächlich für die Annäherung dieser Länder an die Gemeinschaftsnormen im Infrastrukturbereich bestimmt, vor allem und analog zu den derzeitigen Kohäsionsfondsmaßnahmen, in den Bereichen Verkehr und Umwelt. Sie könnte auch dazu dienen, diese Länder mit den Modalitäten der Durchführung der Strukturmaßnahmen vertraut zu machen.
5. Ein besseres Kosten-/Nutzen-Verhältnis
Die Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Disparitäten hängt nicht nur davon ab, daß ein echtes mittelfristiges Konzept für die regionale Entwicklung der Gemeinschaft und der Humanressourcen existiert und mit ausreichenden Mitteln ausgestattet ist, sondern setzt auch eine anspruchsvolle Partnerschaft auf dezentraler Ebene voraus, die zur Ausarbeitung integrierter regionaler und sozialer Entwicklungsstrategien beiträgt. In diesem Zusammenhang ist vorgesehen, die Strukturinstrumente der Union grundlegend anzupassen, um ihre Effizienz durch Vereinfachung, Bewertung und Kontrolle zu steigern.
Die geringere Anzahl der Ziele und der Gemeinschaftsinitiativen wird ein erster Schritt in Richtung der Vereinfachung sein. Andere Wege, die auf die Vereinfachung der operationellen Verfahren hinauslaufen, sollten ebenfalls geprüft werden. Für die Ziele 1 und 2 sollte es nur ein mehrjähriges Programm je Region geben. Im Falle des horizontalen Ziels 3 wäre ein einziges nationales Programm oder ein Bündel von mehreren Regionalprogrammen zu erstellen. Damit soll der Verwaltungsaufwand beträchtlich verringert und gleichzeitig das strategische integrierte Entwicklungskonzept verstärkt und der politische Dialog zwischen den Mitgliedstaaten, den Regionen, den Wirtschafts- und Sozialpartnern und der Kommission über die Effizienz und Ergebnisse der von der Strukturpolitik finanzierten Maßnahmen verstärkt werden.
Um die Durchführung der Strukturpolitik zu vereinfachen, müssen zunächst die Befugnisse der nationalen Behörden, der regionalen und lokalen Behörden und der Kommission klar abgegrenzt werden. Für die Aufteilung dieser Befugnisse wären folgende Aspekte maßgeblich:
Die Kommission und die nationalen, regionalen und lokalen Behörden legen partnerschaftlich die Entwicklungs- und Interventionsprioritäten mit Blick auf überprüfbare Ziele fest.
Die Verwaltung in den Mitgliedstaaten und den Regionen wird dezentralisiert, wobei für Großvorhaben eine Sonderbehandlung vorzusehen ist. Die Verwaltung wird durch ein einfacheres Finanzmanagement sowohl auf Ebene der Kommission als auch der Mitgliedstaaten erleichtert. Im Gegenzug zur dezentralen Verwaltung müssen die Mitgliedstaaten und die Regionen systematisch über die Verwendung der Strukturfondsmittel Rechenschaft ablegen.
Die Kommission wird sich vergewissern, daß geeignete Verwaltungs-, Bewertungs- und Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten eingerichtet sind, damit eine strengere Kontrolle und Überprüfung der Ergebnisse erfolgen kann.
Die Steigerung der Effizienz könnte schließlich durch eine Reserve unterstützt werden, die beträchtlich sein und mindestens 10 % betragen müßte. Sie würde erst zur Halbzeit den leistungsfähigsten Regionen anhand überprüfbarer Ergebnisse, einschließlich bei der finanziellen Abwicklung, zugewiesen werden. Die Zuteilung dieser Reserve müßte einfach und transparent sein.
Der Hebeleffekt der für Strukturmaßnahmen bereitgestellten Mittel müßte durch einen umfassenderen Rückgriff auf andere Interventionsformen (Zinsvergütungen, Bürgschaften, Beteiligung am Risikokapital, Beteiligungen) als die alleinigen Zuschüsse verstärkt werden, um dem Bedarf der Wirtschaft, darunter auch im Infrastrukturbereich (insbesondere bei den transeuropäischen Netzen), gerecht zu werden und die Rentabilität der Projekte besser zu berücksichtigen. Hierfür dürfte eine bessere Zusammenarbeit zwischen der EIB, dem EIF und den Fonds eine unerläßliche Voraussetzung sein.
III. Die Gemeinsame Agrarpolitik
Im Dezember 1995 unterbreitete die Kommission dem Europäischen Rat in Madrid ihr Strategiepapier für die Landwirtschaft. Darin wurde vor allem auf die Bedeutung der Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Landwirtschaft und der Bereiche der Agrar- und Ernährungswirtschaft im Binnenmarkt und auf den Weltmärkten im Zusammenhang mit der Liberalisierung des Handels und der erwarteten weltweiten Zunahme der Nachfrage nach Nahrungsgütern hingewiesen. Es wurde betont, daß die GAP durch die Fortführung der 1992 erfolgreich eingeleiteten Reform weiterentwickelt werden müsse. In dem Papier wurde hervorgehoben, daß der Reformprozeß von einer integrierten Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums begleitet sein müsse. Darüber hinaus wurde eine radikale Vereinfachung der Rechtsvorschriften auf Unionsebene und eine substantielle Dezentralisierung der Durchführung der Politik gefordert.
Später wurden im Dezember 1996 im ersten Kohäsionsbericht insbesondere eine rationellere Entwicklung der Agrarproduktion durch eine größere Marktorientierung bei den Preisen und weitere strukturelle Anpassungen empfohlen. Die Union sollte parallele Anstrengungen zur Verbesserung des wirtschaftlichen Potentials und zum Schutz der Umwelt der ländlichen Gebiete und ihrer Fähigkeit zur Schaffung nachhaltiger Beschäftigungsmöglichkeiten unternehmen.
Auf der Grundlage dieser Ideen ist es nunmehr an der Zeit, konkrete Vorschläge zur Umgestaltung der Gemeinsamen Agrarpolitik zu unterbreiten und sie für das nächste Jahrhundert vorzubereiten.
1. Beurteilung des Reformprozesses
Die Marktpolitik
Die Reform von 1992 ermöglichte eine erhebliche Verbesserung der Marktgleichgewichte und den Abbau der öffentlichen Lagerbestände in fast allen reformierten Sektoren. Im Sektor Getreide war es die Flächenstillegung, die dazu beitrug, die Produktion unter Kontrolle zu halten. Die größere preisliche Wettbewerbsfähigkeit bewirkte, daß erhebliche Mengen zusätzlich auf dem Binnenmarkt, hauptsächlich für Futtermittel, Verwendung fanden. Der Rindfleischmarkt entwickelte sich günstig, wobei sich die Interventionsbestände bis zum Ausbruch der BSE-Krise im März 1996 erheblich verringerten.
Das landwirtschaftliche Pro-Kopf-Einkommen hat sich seit der Reform durchweg positiv entwickelt und ist zwischen 1992 und 1996 mit Unterschieden je nach Mitgliedstaat und betrieblicher Ausrichtung jährlich im Durchschnitt um + 4,5 % gestiegen. Die verbesserte Marktlage, die gute Anpassungsfähigkeit der Betriebe, der agromonetäre Kontext und nicht zuletzt der kontinuierliche Rückgang der landwirtschaftlichen Beschäftigung haben zu diesem Ergebnis beigetragen. Im Getreidesektor haben sich die Marktpreise wesentlich besser entwickelt als ursprünglich erwartet. Dies hat in den letzten Jahren zu einer Überkompensierung der Erzeuger geführt. Auch bei Ölsaaten wurden Marktpreise beobachtet, die wesentlich über dem Referenzpreis lagen, so daß auf die Erzeugung in vier von fünf Wirtschaftsjahren keine Abgabe erhoben wurde.
Die Auswirkungen der Reform auf die Umwelt sind gemischt. Von den positiven Elementen lassen sich anführen die rationellere Nutzung von Düngemitteln aufgrund der rückläufigen Preise, die möglichen Umweltvorteile durch die Flächenstillegung (soweit diese ordnungsgemäß durchgeführt wird) und die Anreize für eine langfristige Verbesserung bei der regionalen Verteilung der Tierhaltung. Es sind jedoch auch negative Auswirkungen festzustellen, so hauptsächlich der Anreiz für Bewässerungskulturen durch die Regionalisierung der Direktzahlungen für Getreide, Ölsaaten und Eiweißpflanzen sowie die relativen Vorteile für die Intensivhaltung, die sich aus den niedrigeren Futtermittelpreisen und der Bezuschussung der Silage ergeben.
Die Verringerung der Preisstützung und die Einführung von Direktzahlungen kamen den Verbrauchern zugute, da sie für einen Teil der Kosten für die Agrarstützung nicht mehr aufkommen müssen. Die Haushaltsausgaben sind daher in den betreffenden Sektoren wesentlich höher, sind aber besser zu steuern, da Unsicherheitsfaktoren (Weltmarktpreise, Wechselkurs des Dollars, Höhe der Interventionsbestände), die in der Vergangenheit ihre Entwicklung stark beeinflußten, an Bedeutung verloren haben. Gleichzeitig wurde durch den Wechsel zu den Direktzahlungen die Unterstützung der Landwirte transparenter.
Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums
Seit nahezu zwei Jahrzehnten werden Versuche unternommen, die Agrarstrukturpolitik in einen größeren wirtschaftlichen und sozialen Kontext des ländlichen Raums einzubinden. Die Erfahrung zeigt, wie die Diversifizierung des ländlichen Raums flexibel als notwendige Ergänzung zur Landwirtschaft genutzt werden kann. Bislang marginale Tätigkeiten - Entwicklung und Vermarktung qualitativ hochwertiger Produkte, Agrartourismus, Investitionsvorhaben im Zusammenhang mit der Umwelt oder der regionalen Kultur, kleine und mittlere Unternehmen - wurden ausgebaut und haben neue Perspektiven eröffnet.
Ein Schwerpunkt der GAP-Reform von 1992 war die Umweltkomponente der Landwirtschaft als dem größten Landnutzer. Unter den Begleitmaßnahmen der Reform kommt den Umweltmaßnahmen in der Landwirtschaft, die von der Öffentlichkeit und den Landwirten durchweg positiv aufgenommen wurden, eine Schlüsselbedeutung zu. Allerdings mögen der Umfang der nach wie vor über die Preise gewährten Stützung und die produktionsspezifischen Zahlungen (z.B. Maissilage und Flachs) manchen Landwirt davon abhalten, extensivere Produktionsverfahren einzusetzen oder sein Land zu Zwecken des Umweltschutzes zu nutzen.
Insgesamt ist als Ergebnis dieser Entwicklungen festzuhalten, daß die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums in der Union nach wie vor neben der Agrarmarktpolitik, der Strukturpolitik und der Umweltpolitik mit recht komplexen Instrumenten und ohne eigentlichen Zusammenhang fortbesteht.
Nach den Voraussagen der weltweit bedeutendsten Marktforschungsinstitute sind die langfristigen Aussichten für die wichtigsten Agrarmärkte für die Ausfuhrländer günstig. Die Erwartungen eines höheren Nahrungsmittelkonsums hauptsächlich in den Entwicklungsländern dürften zusammen mit den begrenzten Möglichkeiten eines entsprechenden Wachstums der einheimischen Erzeugung in den nächsten zehn Jahren zu einer Belebung des Welthandels und festen Weltmarktpreisen führen.
Zwei Schlüsselfaktoren beeinflussen die Nachfrage nach Nahrungsgütern: das Bevölkerungswachstum und die steigenden Einkommen. Die Weltbevölkerung dürfte zwischen 1995 und 2005 jährlich um 85 Mio. Menschen zunehmen. Außerdem wird die zunehmende Urbanisierung die Nahrungsmittelgewohnheiten beeinflussen. Ein weiterer entscheidender Faktor für die wachsende Nahrungsnachfrage sind die günstigen Aussichten für die Entwicklung der Welteinkommen und des Wirtschaftswachstums, insbesondere in den Entwicklungsländern.
Im nächsten Jahrzehnt wird weltweit mit einer Zunahme der Agrarproduktion gerechnet, dies jedoch in geringerem Umfang als in der Vergangenheit. Insbesondere wird die Zunahme der Erzeugung in vielen Entwicklungsländern geringer sein als die Nachfrage nach Nahrungsgütern. Dies ist angesichts der Urbanisierung und Umweltzwänge hauptsächlich auf die begrenzte Verfügbarkeit von Land und des weiteren auf die geringere Zunahme der Erträge zurückzuführen. Die Entwicklung des Genengineering könnte bei ordnungsgemäßer Kontrolle die Produktion steigern, führt jedoch möglicherweise zu Akzeptanzproblemen bei den Verbrauchern.
Nahezu alle Marktforscher erwarten bis zum Jahre 2006 und danach durchweg feste Preise für landwirtschaftliche Erzeugnisse. Es wird erwartet, daß sich die Preise für Getreide, Ölsaaten, Rindfleisch, Käse und Milchpulver festigen oder fest bleiben werden, für Schweinefleisch jedoch zurückgehen könnten. Die Veränderlichkeit der Preise könnte jedoch in Zukunft zunehmen, da die weltweiten Bestände im Vergleich zu den bisherigen relativ niedrig sein dürften.
Trotz dieser weltweit günstigen Rahmenbedingungen sind die Aussichten für viele landwirtschaftliche Erzeugnisse auf europäischer Ebene wenig verheißungsvoll. Soweit an der derzeitigen Politik festgehalten wird, dürfte der Abstand zwischen den Preisen in der Union und den Weltmarktpreisen in den kommenden Jahren in vielen Bereichen fortbestehen. Angesichts der Verpflichtungen aus der Uruguay-Runde, insbesondere in bezug auf die Exportsubventionen dürfte es in der derzeitigen Union nach dem Jahr 2000 zu nicht ausführbaren Überschüssen kommen. Strukturbedingte Überschüsse waren für den Rindfleischsektor bereits vorausgesagt worden, bevor die Lage durch die BSE-Krise noch verschärft wurde. Wachsende Probleme könnten sich auch bei Getreide, Zucker, Wein, Olivenöl, Magermilchpulver und einigen anderen Milchprodukten ergeben, wobei die Union Gefahr läuft, mehr und mehr ihren Anteil an den expandierenden Weltmärkten zu verlieren.
Die neuen multilateralen Handelsverhandlungen werden 1999 als Fortsetzung der Uruguay-Runde aufgenommen. Der Abbau des Außenschutzes, die Verringerung der Exportsubventionen und die Umgestaltung der derzeitigen internen Agrarstützung hin zu mehr "produktionsunabhängigen" Stützungsinstrumenten werden die Verhandlungsposition der Union in dieser neuen Runde stärken. Ein weiteres zunehmend sensibles Thema ist die Notwendigkeit, daß weltweit Umwelt- und soziale Standards einzuführen sind und den Belangen der Verbraucher Rechnung zu tragen ist.
Die Osterweiterung würde 100 Mio. Verbraucher zusätzlich bringen, wobei die durchschnittliche Kaufkraft der neuen Verbraucher aber nur rund ein Drittel derjenigen der derzeitigen Verbraucher in der Union erreicht. Die landwirtschaftliche Nutzfläche wird um die Hälfte zunehmen und die Zahl der landwirtschaftlichen Arbeitskräfte würde sich mindestens verdoppeln.
Die mittel- und osteuropäischen Länder bedürfen dringend einer strukturellen Verbesserung ihrer Landwirtschaft und der ihr vor- und nachgelagerten Sektoren. Die Umstrukturierung dürfte mit einem Abbau der Arbeitskräfte in der Landwirtschaft verbunden sein, was die Diversifizierung der Wirtschaft ihres ländlichen Raums erforderlich macht.Wenn die GAP-Instrumente, d.h. im wesentlichen die Preisstützung und die Direktzahlungen in ihrer derzeitigen Höhe von den mittel- und osteuropäischen Ländern angewandt würden, käme es zu Problemen ganz besonderer Art. Übermäßige Kapitalspritzen durch Direktzahlungen bergen die Gefahr von Einkommensdisparitäten und sozialen Verwerfungen in den ländlichen Gebieten dieser Länder. Darüber hinaus würden die Überschüsse, insbesondere von Zucker, Milch und Fleisch ansteigen und somit die für nach dem Jahr 2000 vorausgesagten zunehmenden Marktungleichgewichte verstärken.
Die Anforderungen der Verbraucher an die Landwirtschaft und die Nahrungsmittelindustrie ändern sich ebenfalls. Gesundheit und damit vor allem die Sicherheit der Nahrungsmittel stehen hier an erster Stelle. Bequemlichkeit (Fastfood, Fertiggerichte und Imbisse) wird im Zusammenhang mit dem sich ändernden Lebensstil ein immer wichtigerer Faktor. Gleichzeitig aber verlangt der Verbraucher zunehmend typische genau gekennzeichnete, an bestimmte Regionen oder kulturelle Werte gebundene Erzeugnisse (traditionelle Produktionsmethoden, artgerechte Tierhaltung usw.).
Die Entwicklungstendenzen im ländlichen Raum der Union zeigen eine starke Abnahme der Zahl der landwirtschaftlichen Betriebe und der von ihnen beschäftigten Personen. Gemessen am Regionaleinkommen und der regionalen Beschäftigung ist die Land- und Forstwirtschaft nicht mehr die Grundlage der Wirtschaft des ländlichen Raums in der EU. Durchschnittlich entfallen auf sie 5,5 % der Gesamtbeschäftigung, in sehr wenigen Regionen liegt ihr Anteil bei mehr als 20 %. Langfristig wird mit einem weiteren Rückgang der Zahl der Landwirte um 2 bis 3 % jährlich gerechnet.
Neue Tätigkeiten und neue Einkommensquellen entstehen in und außerhalb der Landwirtschaft. Hier kann die Erzeugung nachwachsender Rohstoffe für Non-food-Zwecke in Nischenmärkten und im Energiesektor der Land- und Forstwirtschaft neue Möglichkeiten eröffnen und zur Schaffung von Arbeitsplätzen im ländlichen Raum beitragen.
Die Gesellschaft wird sich zunehmend der Bedeutung der natürlichen Umwelt und der - sowohl positiven wie negativen - Auswirkungen der menschlichen Tätigkeit auf die Umwelt bewußt. Die ländlichen Gebiete sind in der einmaligen Lage, diesen Anliegen durch Erhaltung und Schaffung umweltgerechter Lebens-, Arbeits- und Freizeiträume Rechnung zu tragen. In diesem Zusammenhang findet der Begriff der finanziellen Verantwortung der Allgemeinheit für den Schutz der natürlichen Ressourcen und die Pflege der Landschaft immer breitere Akzeptanz und bietet der Land- und Forstwirtschaft als den wichtigsten Landnutzern neue Aufgaben und ungeahnte Möglichkeiten.
Die fortlaufenden Reformen haben auf der einen Seite zwar die Transparenz und Effizienz verbessert, auf der anderen Seite aber zu einer Reihe von Widersprüchen und Überschneidungen zwischen den einzelnen Politikbereichen geführt. Zu viele Programme und Maßnahmen können gleichzeitig in ein und demselben Gebiet im Rahmen unterschiedlicher Politikbereiche durchgeführt werden, was die Kohärenz beeinträchtigt. Es besteht ein dringender Bedarf nach radikaler Vereinfachung der Regelungen und größerer Dezentralisierung der Durchführungspolitik mit breiterem Handlungsspielraum für die Mitgliedstaaten und die Regionen. Mehr Dezentralisierung darf jedoch nicht zu einer Renationalisierung der Politikbereiche führen.
In die GAP fließen rund 0,6 % des BIP der Gemeinschaft. Unter Berücksichtigung des sinkenden Anteils der Landwirtschaft an der Gesamtwirtschaft und der wachsenden Haushaltsengpässe in vielen Mitgliedstaaten muß diese öffentliche Stützung wohl begründet sein. Dies heißt, daß die entscheidende Rolle, die die Landwirtschaft bei der Erzeugung qualitativ hochwertiger Nahrungsmittel, der Erhaltung und der Pflege der Landschaft sowie der Wahrung der kulturellen Werte spielt, deutlich vermittelt werden muß. Zwar wurde durch die allgemeine Einführung der Direktzahlungen an die Landwirte nach der GAP-Reform von 1992 die finanzielle Unterstützung an die Landwirtschaft transparenter, sie verstärkte jedoch das Erfordernis, daß sie wirtschaftlich gesund und sozial akzeptabel ist.
Wenn die europäische Landwirtschaft von der erwarteten positiven Entwicklung des Weltmarktes profitieren will, muß bei der weiteren Reform der GAP die Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft der Union sowohl auf dem Binnenmarkt wie auf den Weltmärkten verbessert werden. Niedrigere Preise werden auch den Verbrauchern zugute kommen und mehr Raum für eine differenzierte Preisgestaltung zugunsten der qualitativ hochwertigen Spezialprodukte bieten. Eine stärkere Marktorientierung wird auch die schrittweise Integration der neuen Mitgliedstaaten erleichtern und dazu beitragen, die Union auf die nächste WTO-Runde vorzubereiten. Sie wird auch dazu beitragen, die Position der Union als wichtiger Exporteur auf dem Weltmarkt zu stärken.
Die Preise sind jedoch nur ein Aspekt der Wettbewerbsfähigkeit. Lebensmittelsicherheit und Lebensmittelqualität sind mindestens genauso wichtig. Es ist eine grundlegende Verpflichtung, die Sicherheit der Lebensmittel für die Verbraucher innerhalb wie außerhalb der Union zu garantieren. Dies muß das erste Anliegen der GAP sein. Nach Möglichkeit wird sie weiterhin Qualitätsprodukte fördern, die häufig in Verbindung stehen mit einem spezifischen geographischen Ursprung oder spezifischen von den Verbrauchern erkennbaren Produktionsmethoden.
Vollständige Zuverlässigkeit aus der Sicht der Lebensmittelsicherheit und kontinuierliche Bemühungen zur Qualitätsverbesserung werden auch für das Image der europäischen Erzeugnisse sowohl auf dem Binnenmarkt wie auf den Weltmärkten entscheidend sein. Wachsende Bedeutung in diesem Bereich kommt auch den Fragen der umweltverträglichen Produktionsmethoden sowie der artgerechten Tierhaltung zu. In all diesen Punkten sind die europäischen Landwirte in der Lage, Qualitätserzeugnisse zu liefern, die es verdienen, weltweit bekannt zu sein.
Die Sicherung eines angemessenen Lebensstandards für die in der Landwirtschaft tätigen Personen und die Förderung der Stabilität der landwirtschaftlichen Einkommen bleiben Schlüsselziele der GAP. In diesem Zusammenhang gewinnen die Fragen der Differenzierung, der Neuverteilung der Einkommensstützung unter den Landwirten und die Entwicklung einer nachhaltigen Landwirtschaft nicht zuletzt aus der Sicht des sozialen Zusammenhalts an Bedeutung.
Die Einbeziehung von Umweltzielen in die GAP und die Entwicklung der Rolle der Landwirte kann und sollte in bezug auf die Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen und der Pflege der Landschaft ein weiteres wichtiges Anliegen der GAP sein.
Die Schaffung ergänzender oder alternativer Einkommens- und Beschäftigungsmöglichkeiten für Landwirte und ihre Familien in und außerhalb des Agrarbetriebs bleibt eines der wichtigsten Ziele für die Zukunft, da die Beschäftigungsmöglichkeiten in der Landwirtschaft selbst abnehmen. Die ländlichen Gebiete sind multifunktional, und die Landwirte sollten darin unterstützt werden, alle Möglichkeiten, die sich Unternehmern im ländlichen Raum bieten, zu nutzen.
Wenn wir schließlich anerkennen, daß im ländlichen Raum die Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft verbessert und die Diversifizierung der Wirtschaft gefördert werden muß, so müssen wir auch anerkennen, daß die Agrarpolitik und die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums zum wirtschaftlichen Zusammenhalt innerhalb der Union beitragen müssen.
Die Kommission bekräftigt die politische Entscheidung, die sie im "Strategiepapier für die Landwirtschaft" von Dezember 1995 zum Ausdruck gebracht hat. Sie empfiehlt eine Vertiefung und Fortführung der Reform von 1992 durch die weitere Abwendung von der Preisstützungspolitik und Hinwendung zu den Direktzahlungen sowie die Entwicklung einer kohärenten Politik für den ländlichen Raum, die diesen Prozeß begleiten soll. Die Direktzahlungen werden zur Vermeidung eines Überausgleichs auf einem angemessenen Niveau festgesetzt.
Ackerkulturen: Getreide, Ölsaaten und Eiweißpflanzen
In den kommenden Jahren dürften sich die Flächen, die für den Anbau dieser Kulturen und die Flächenstillegung bestimmt sind, bei etwa 53,5 Mio. ha stabilisieren. Unter den derzeitigen politischen Rahmenbedingungen und der Annahme, daß die Stillegungsquote wieder auf ihr Bezugsniveau von 17,5 % festgesetzt wird, dürften die diesen drei Kulturen gewidmeten Anbauflächen auf Dauer auch relativ stabil bleiben.
Die Getreideerträge werden sich voraussichtlich weiter erhöhen, so daß die Erzeugung von 201 Mio. t im Jahre 1996 auf 214 Mio. t im Jahre 2005 ansteigen dürfte. Der Getreideverbrauch wird wegen der verstärkten Erzeugung von weißem Fleisch insgesamt - wenn auch etwas langsamer - weiter zunehmen. Bis zum Jahr 2000 dürfte die Lage, insbesondere bei Weizen, relativ ausgeglichen bleiben.
Nach 2001 wird es bei Weizen und anderen Getreidesorten entsprechend den GATT-Verpflichtungen weniger Ausfuhrsubventionen geben, so daß die Interventionsbestände unverzüglich ansteigen werden (bis 2005 rund 58 Mio. t).Für Ölsaaten wurden im Rahmen der Uruguay-Runde streng begrenzte Anbauflächen vereinbart. Die Ölsaatenerträge dürften nur mäßig zunehmen. Es wird damit gerechnet, daß die Produktion von 12,2 Mio. t im Jahre 1996 auf 12,8 Mio. t im Jahre 2005 ansteigen wird. Der Handel mit Ölsaaten und Ölkuchen wäre weiterhin stark defizitär.
Theoretisch wäre es möglich, auf neue Getreideüberschüsse mit einer Erhöhung der obligatorischen Flächenstillegungsquote zu reagieren, dabei besteht jedoch die Gefahr, daß die 20 %-Schwelle allmählich überschritten wird. Außerdem wird die Union möglicherweise nicht von der voraussichtlich positiven Weltmarktentwicklung profitieren, da die Gemeinschaftspreise weiterhin über den Weltmarktpreisen liegen dürften. Mit einer offensiveren Strategie könnten nicht nur die routinemäßig angewandten Ausfuhrsubventionen vermieden, sondern auch die Wettbewerbsposition von Getreide auf dem Gemeinschaftsmarkt verstärkt, die Ölsaatenbeschränkung der Uruguay-Runde überwunden und schließlich auch ein gutes Maß an Vereinfachung erreicht werden.
Daher schlägt die Kommission folgende Maßnahmen vor:
Der Interventionspreis für Getreide wird in einem einzigen Schritt (2000) auf ein Sicherheitsniveau von 95,35 ECU/t (gegenüber den derzeitigen 119,19 ECU/t) festgesetzt;
eine nicht erzeugnisgebundene flächenbezogene Ausgleichszahlung wird auf 66 ECU/t festgesetzt (multipliziert mit dem regionalen Getreidereferenzerträgen nach der 1992er Reform); diese Zahlung wird gekürzt, wenn sich die Preise auf einem höheren als dem derzeit vorausgesehenen Niveau halten.
Flächenstillegung: die Referenzquote für die obligatorische Flächenstillegung wird auf 0 % festgesetzt; freiwillige Flächenstillegungen sind zulässig, besondere Stillegungen werden abgeschafft; für stillgelegte Flächen wird die nicht erzeugnisgebundene flächenbezogene Ausgleichszahlung gewährt;
Silogetreide (insbesondere Silomais) wird von der Regelung ausgeschlossen;
Sonderfälle: für Eiweißpflanzen wird eine zusätzliche Beihilfe in Höhe von 6,5 ECU/t festgesetzt, um die Wettbewerbsposition dieses Erzeugnisses gegenüber Getreide zu erhalten; bei Hartweizen werden die derzeitigen Subventionen beibehalten.
Wie bereits für die Rinder- und Schafhaltung will die Kommission auch für diesen Bereich einen Vorschlag unterbreiten, der es den Mitgliedstaaten ermöglicht, die Gewährung der Direktzahlungen für landwirtschaftliche Kulturpflanzen und Flächenstillegungen von der Einhaltung der Umweltauflagen abhängig zu machen. Auf diese Weise könnten diese Zahlungen in zunehmendem Maße für die Durchsetzung von Umweltzielen eingesetzt werden.
Rindfleischregelung
Auf die Rindfleischerzeugung werden sich in den kommenden Jahren einerseits die kurzfristigen Maßnahmen von 1996 (Kälberverarbeitung und Frühvermarktung von Fleischkälbern) und andererseits die Eliminierung aller über 30 Monate alten britischen Rinder aus der Nahrungs- und Futtermittelkette auswirken. Die Folgen der ersten Maßnahme werden vor allem in den Jahren 1998 und 1999 spürbar werden, die zweite wird sich bis zum Jahr 2001 auswirken. Der Rindfleischkonsum dürfte sich allmählich nach dem Schock von 1996 erholen und seinen langfristigen (rückläufigen) Enwicklungstrend fortsetzen.
Diese Faktoren begünstigen einen zyklischen Produktionsabschwung bis ins Jahr 2000 und dürften dazu führen, daß die Lagerbestände aus den Jahren 1996 und 1997 in den kommenden Jahren beträchtlich abgebaut werden. Bei gleicher Marktpolitik wird die Produktion nach 2001 jedoch wieder ihr volles Potential erreichen, während die Nachfrage langfristig tendenziell weiter abnehmen wird. Aufgrund der begrenzten Ausfuhrmöglichkeiten (GATT) würden die Interventionsbestände wieder zunehmen und im Jahre 2005 möglicherweise 1,5 Mio. t erreichen.
Auf die Dauer ist es nicht vertretbar, daß das Problem der Überproduktion in diesem Sektor durch die Schlachtung wenige Tage alter Kälber gelöst wird. Das Überschußproblem kann auch durch Angebotssteuerung allein (Tier- oder Produktionsquoten) nicht effizient gelöst werden, weil mit erheblichen administrativen Schwierigkeiten zu rechnen wäre.
Mit einer offensiveren Strategie dagegen könnten die Erstattungen für Ausfuhren auf traditionelle Märkte beträchtlich verringert und gleichzeitig erstattungsfreie neue Absatzmärkte erschlossen werden. Der gemeinschaftliche Fleischkonsum könnte zugunsten von Rindfleisch ausgeglichen werden. Außerdem bestünde weniger Anreiz für höhere Schlachtkörpergewichte.
Daher schlägt die Kommission vor, die Marktpreise zwischen den Jahren 2000 und 2002 schrittweise auf ein effektives Stützniveau von 1.950 ECU/t (gegenüber dem derzeitigen Preisniveau von 2.780 ECU/t) zu bringen. Es sollte möglich sein, die Marktpreise durch Außenschutz, Ausfuhrmaßnahmen und die Einführung der privaten Lagerhaltung, wie sie bereits für Schweinefleisch besteht, auf oder über diesem Niveau zu stabilisieren.
Die gemeinschaftlichen Marktpreise werden voraussichtlich über dem neuen Stützpreisniveau liegen. Außerdem ist damit zu rechnen, daß die Landwirte, wie dies nach der 1992er Reform festgestellt wurde, ihre Produktionssysteme und ihr Investitionsverhalten im Interesse der Kosteneinsparung anpassen werden, was zu einer Verringerung der Faktorpreise führen könnte. Die Einkommensverluste, die Landwirte aufgrund der Reformmaßnahmen hinnehmen müssen, werden insgesamt niedriger sein als nach rein statischer Analyse absehbar wäre. Gleichwohl wird es zu solchen Verlusten kommen.
Die Kommission schlägt zum Ausgleich direkte Einkommenszahlungen vor, die schrittweise erhöht und weiterhin auf Stückzahlbasis gezahlt würden, ohne daß es zu einem Überausgleich kommen darf. Bei einer festen Regelung würden diese Ausgleichszahlungen auf folgendes Niveau festgesetzt (derzeitiges Ausgleichsniveau in Klammern):
Die unterschiedlichen Mechanismen für die Tierprämien und die Förderung der Extensivierung (Besatzdichtefaktor, individuelle und regionale Obergrenzen) würden angepaßt, um den Wegfall der Futtermaisregelung zu berücksichtigen. Gleichzeitig wird die Kommission darüber nachdenken, wie sich die Anreize für die Extensivierung der Erzeugung im Hinblick auf die Umweltziele verbessern und effizienter gestalten lassen, ohne daß größere Änderungen im Gesamtstützungsniveau vorgenommen würden.
Milchregelung
Sofern die Milchquoten in den kommenden Jahren unverändert beibehalten werden, wird die Gesamtmilcherzeugung infolge einer geringfügigen Erhöhung des Milchfettgehalts und der Anpassung der Produktion an das Milchquotenniveau im Jahre 2005 voraussichtlich bei 118,1 Mio. t liegen, was gegenüber 1996 (121,6 Mio. t) einen leichten Rückgang bedeutet. Die Milchnachfrage (ausgedrückt in Vollmilchäquivalent) dürfte 2005 insgesamt 108,7 Mio. t betragen, gegenüber 112,2 Mio. t im Jahre 1995. Diese rückläufige Entwicklung ist auf den Nachfragerückgang bei bestimmten Milcherzeugnissen, insbesondere Butter, und den verstärkten Konsum anderer Produkte wie Käse und Frischerzeugnissen zurückzuführen. Auch der Eigenverbrauch im Erzeugerbetrieb (Tierfütterung) dürfte entsprechend der erwarteten Verringerung des Rinderbestands abnehmen. Zwischen 1996 und 2005 dürfte der Nettoüberschuß 9,0 bis 9,5 Mio. t Milchäquivalent betragen und gegen Ende dieses Zeitraums tendenziell zunehmen.
Für die einzelnen Milcherzeugnisse, die alle unter die GATT-Verpflichtungen fallen, läßt sich bei gleichbleibender Politik folgende Entwicklung absehen:
Mit einer weiteren Zunahme der Käseausfuhren ist angesichts der begrenzten Ausfuhrsubventionen (GATT) nicht zu rechnen;
die Interventionsbestände von Magermilchpulver werden nach 1998 tendenziell zunehmen und in der ersten Hälfte des nächsten Jahrzehnts, wenn die Ausfuhrverpflichtungen im Rahmen des GATT verbindlich werden, 200.000 t erreichen;
bei Butter lassen die Ausfuhrverpflichtungen im Rahmen des GATT genügend Spielraum für Ausfuhrsubventionen, so daß nicht unbedingt mit einer Erhöhung der Interventionsbestände zu rechnen ist; es ist allerdings fraglich, ob für die erwarteten Überschüsse (300.000 t) auf den Weltmärkten echte Absatzmöglichkeiten bestehen.
Nach einer eingehenden Prüfung der verschiedenen Optionen lehnt die Kommission radikale Lösungen wie drastische Preiskürzungen und eine schnelle Abschaffung des Quotensystems ab. Die erwartete Marktentwicklung rechtfertigt extreme Maßnahmen dieser Art nicht. Die Kommission sieht auch keinen triftigen Grund, neuerliche Quotenkürzungen vornehmen, da sich das Marktgleichgewicht nicht merklich verschlechtern dürfte. Die Kommission lehnt im übrigen auch ein Doppelpreis-Doppelquoten-System ab, das nicht nur aus der Sicht der WTO-Kompatibilität fragwürdig wäre und - je nach Konzipierung und Durchführung - marktverzerrend wirken könnte, sondern zudem die ohnehin komplexen Verwaltungsverfahren und Kontrollprobleme noch verschärfen würde.
Bei den Milcherzeugern sollte jedoch nicht der Eindruck erweckt werden, daß das wenig flexible derzeitige System auf Dauer beibehalten werden kann. Bei der jüngsten Debatte über die langfristigen Aussichten haben sich Unsicherheitsfaktoren herauskristallisiert; insbesondere die Ergebnisse der nächsten WTO-Runde könnten auch den Milchsektor beeinflussen.
Die Kommission empfiehlt daher in diesem Stadium ein umsichtiges Vorgehen und schlägt vor,
die Quotenregelung bis 2006 zu verlängern;
die derzeitige GMO flexibler zu gestalten und zu vereinfachen:
die Stützpreise schrittweise zu kürzen, im Schnitt um insgesamt 10 % während des Bezugszeitraums;
eine neue Jahreszahlung für Milchkühe einzuführen, in Höhe von 145 ECU/Tier.Zusammen mit der neuen Zahlung, die für Milchkühe angesichts der Lage auf dem Rindfleischmarkt eingeführt würde, dürfte die Milchkuhprämie entsprechend der Mutterkuhprämie bei insgesamt 215 ECU/Tier liegen.
Erzeugnisse des Mittelmeerraums
In Fortführung der Reform von 1992 hat die Kommission dem Rat und dem Parlament im Dezember 1996 einen Bericht über die Tabakregelung vorgelegt, in dem die 1992er Reform des Tabaksektors positiv bewertet und insbesondere vorgeschlagen wird, die Marktorientierung dieses Sektors weiter zu verstärken. Gleichzeitig wird anerkannt, daß der Tabakanbau in bestimmten ländlichen Gebieten von großer wirtschaftlicher Bedeutung ist. Im Februar 1997 hat die Kommission einen Bericht über die Olivenölregelung vorgelegt, in dem als mögliche Option empfohlen wird, von der Preisstützung zunehmend zu den Direktzahlungen überzugehen und diese Ausgleichszahlungen radikal zu vereinfachen. Sobald die erforderlichen Beratungen stattgefunden haben, wird die Kommission ausführliche Vorschriften für diese beiden Sektoren vorschlagen.
Für Obst und Gemüse hat der Rat im Juli 1996 eine größere Reform verabschiedet: Die Haushaltsausgaben verlagern sich danach von der Preisstützung auf die Stärkung der Erzeugergemeinschaften und deren Wettbewerbsposition, wobei vor allem der strukturellen Anpassung dieses Sektors und seiner umweltpolitischen Dimension Rechnung getragen wird. Die Kommission wird die Durchführung dieser Reform genau verfolgen.
Ein Reformvorschlag für Wein liegt dem Rat seit 1994 zur Annahme vor. Angesichts der jüngsten Entwicklungen und insbesondere der neuen Bedingungen, die im Rahmen der Uruguay-Runde für diesen Sektor geschaffen wurden, will die Kommission den anhängigen Vorschlag überprüfen und eine überarbeitete Fassung vorlegen, sobald die Lage von 1997 genau analysiert ist. Der neue Vorschlag würde den Leitlinien, die zwischenzeitlich in dem "Strategiepapier für die Landwirtschaft" von 1995 festgelegt worden sind, Rechnung tragen.
Differenzierung und Obergrenzen für Direktzahlungen
Die Kommission beabsichtigt, für alle direkten Einkommenszahlungen, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisationen gewährt werden, die Einführung einer individuellen Obergrenze vorzuschlagen. Darüber hinaus würden die Mitgliedstaaten ermächtigt, nach gemeinsam vereinbarten Vorschriften Differenzierungskriterien festzulegen, ohne daß damit Renationalisierungstendenzen das Wort geredet werden soll.
Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums
Im kommenden Jahrzehnt wird sich die Landwirtschaft an weitere Veränderungen der Marktentwicklung, der Marktpolitik und der Handelsvorschriften anpassen müssen, die nicht nur die Agrarmärkte sondern generell auch die Lokalwirtschaft in ländlichen Gebieten im allgemeinen betreffen. Viele dieser Gebiete stehen bereits vor akuten wirtschaftlichen Entwicklungsproblemen und haben darüber hinaus in zunehmendem Maße bedeutende umwelt- und freizeitpolitische Funktionen zu erfüllen, die der Landwirtschaft als größtem Landnutzer durchaus weitere Anpassungen abverlangen könnten. Umgekehrt werden die zunehmenden Umwelt- und Freizeitbedürfnisse auch neue Entwicklungschancen bieten, die den Landwirten und ihren Familien zugute kommen sollten.
Die Kommission schlägt vor, diese Entwicklung im Wege der Neukonzipierung der bestehenden Instrumente der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums zu fördern und zu unterstützen.
Die von der Abteilung Garantie des EAGFL finanzierten flankierenden Maßnahmen (Umweltschutz in der Landwirtschaft, Aufforstung, Vorruhestand) werden durch das Programm für benachteiligte Gebiete ergänzt, wobei dieses Programm auch auf Regionen mit Entwicklungsrückstand (Ziel 1-Regionen) Anwendung findet. Alle Maßnahmen werden horizontal und dezentralisiert durchgeführt.
Für ländliche Gebiete in Regionen, die im Rahmen von Ziel 1 der Strukturfonds förderfähig sind, wird das derzeitige Konzept der integrierten Entwicklungsprogramme (vgl. Kapitel über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt) aufrecht erhalten. Dasselbe integrierte Konzept soll auch auf ländliche Gebiete angewendet werden, die nach dem neuen Ziel 2 förderfähig sind.
In den neuen Ziel 2-Fördergebieten werden die ehemaligen 5a- und 5b- Maßnahmen durch den EAGFL-Garantie als flankierende Maßnahmen finanziert werden. Diese Maßnahmen werden zusammen mit den Interventionen des EFRE, des ESF und eventuell des FIAF im Rahmen desselben Programms auf der Ebene der Ziel 2-Förderregion durchgeführt.
In allen ländlichen Gebieten, die nicht unter Ziel 1 und das neue Ziel 2 fallen, werden Politiken zur Entwicklung des ländlichen Raums, die flankierend und ergänzend zu den Marktpolitiken durchgeführt werden, von der Abteilung Garantie des EAGFL kofinanziert. Entwicklungspolitik für den ländlichen Raum umfaßt in diesem Kontext alle Maßnahmen zur Förderung der strukturellen Anpassung und der Entwicklung des ländlichen Raums, die von der Abteilung Ausrichtung des EAGFL gegenwärtig kofinanziert werden. Da diese Maßnahmen die gleiche Rechtsgrundlage haben wie die geltenden flankierenden Maßnahmen, werden auch sie horizontal angewendet und auf Initiative der Mitgliedstaaten auf geeigneter Verwaltungsebene dezentralisiert durchgeführt.
Soweit es sich um FIAF-Interventionen handelt, gilt derselbe Ansatz auch für die Gebiete der Küstenfischerei.
Umweltschutz in der Landwirtschaft
Zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung des ländlichen Raums werden angesichts der immer stärkeren Nachfrage der Gesellschaft nach ökologischen Dienstleistungen Instrumente zur Förderung des Umweltschutzes in der Landwirtschaft in den kommenden Jahren herausragende Bedeutung erlangen. Alle Maßnahmen, die die Erhaltung und Förderung der Umweltqualität zum Ziel haben, sollten unterstützt werden.
Im Hinblick auf eine bessere Einbeziehung des Umweltschutzes in die Gemeinsamen Marktorganisationen will die Kommission einen Vorschlag unterbreiten, der es den Mitgliedstaaten ermöglicht, Direktzahlungen für landwirtschaftliche Kulturpflanzen und Flächenstillegungen zu gewähren, sofern die Umweltauflagen eingehalten werden.
Es sollte auch stärker berücksichtigt werden, daß es sich bei den benachteiligten Gebieten sehr häufig um Gebiete von besonderem ökologischen Wert handelt und daß die entsprechenden Fördersysteme schrittweise in ein Basisinstrument zur Erhaltung und Förderung von extensiven landwirtschaftlichen Produktionsverfahren genutzt werden könnten. Diese Verfahren sind aufgrund der besonderen geographischen Gegebenheiten oder lediglich als Ergebnis jahrhundertelanger traditioneller Anbaumethoden für Landschaft und Natur häufig von hohem ökologischem Wert.
Außerdem sind gezielte Umweltschutzmaßnahmen in der Landwirtschaft zu verstärken und durch Aufstockung der Haushaltsmittel sowie erforderlichenfalls durch höhere Kofinanzierungssätze zu fördern. Von besonderer Bedeutung in diesem Zusammenhang sind Dienstleistungen, die Landwirten besondere Anstrengungen abverlangen, wie beispielsweise der ökologische Landbau, die Unterhaltung naturnaher Lebensräume und traditioneller Obstbaum- oder Heckenpflanzungen, die Weiterbetreibung der alpinen Rinderhaltung und die Erhaltung von Feuchtgebieten. Ein starkes Engagement ist auch überall dort erforderlich, wo Umweltmaßnahmen wie die Anlage von Schutzstreifen entlang von Flüssen oder Feldrainen mit erheblichen Ertragseinbußen verbunden sind.
Im Bereich der Außenbeziehungen muß Europa unbedingt noch aktiver werden. Das europäische Projekt wird nur dann glaubwürdig bleiben, wenn es dem immer lauter werdenden Ruf der Europäer nach mehr Einheit, mehr Effizienz bei der Wiederherstellung und Verteidigung des Friedens, der Stabilität und des Wohlstands auf dem europäischen Kontinent und weltweit Rechnung trägt.
Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union haben viele gemeinsame Interessen. Die Europäische Union muß ihre Einflußnahme in den internationalen Beziehungen verstärken, den Grundwerten wie Frieden und Sicherheit, Demokratie und Menschenrechte mehr Geltung verschaffen, den am wenigsten entwickelten Ländern helfen, ihr soziales Modell verteidigen und ihre Präsenz auf den internationalen Märkten behaupten. Über die Wahrung der territorialen Integrität der Union hinaus müssen die Mitgliedstaaten auch zusammenstehen im Kampf gegen das organisierte Verbrechen, den Terrorismus, die Weiterverbreitung von nuklearen, bakteriologischen und chemischen Kampfmitteln sowie die Zerstörung der Umwelt und gemeinsam vorgehen, um ein nachhaltiges Wachstum unter optimaler Nutzung der globalen Ressourcen zu sichern.
Um diese Interessen vertreten, die Vorteile der Globalisierung nutzen und die daraus erwachsenden Zwänge bewältigen zu können, wird ein gemeinsames Handeln der Europäischen Union zu einer immer deutlicheren Notwendigkeit. Die Partner Europas, allen voran die Beitrittsbewerber, erwarten von der Union, daß sie ihre Verantwortung in vollem Umfang übernimmt.
Die Erweiterung der Europäischen Union wird nicht nur das Schicksal der Europäer, der Mitgliedstaaten und der Beitrittsbewerber, beeinflussen. Durch ihre internationalen Implikationen wird die Erweiterung Folgen weit über die neuen Grenzen des erweiterten Europas hinaus haben, weil sie das Gewicht Europas in der Welt verstärkt, Europa neue Nachbarn gibt und es zu einem geeinten Raum der Stabilität macht. Die geopolitischen Auswirkungen des Erweiterungsprozesses wurden bereits in den Schlußfolgerungen des Europäischen Rates von Madrid zur "Politischen Agenda für Europa" hervorgehoben.
1. Ein stabiles und weltoffenes Europa
In den vergangenen vierzig Jahren haben die Mitgliedstaaten getreu den Absichten der Gründerväter der Europäischen Gemeinschaft eine echte Sicherheitszone geschaffen, in der es undenkbar ist, zur Beilegung von Meinungsverschiedenheiten mit Gewaltanwendung auch nur zu drohen. Jetzt geht es darum, diese grundlegenden Errungenschaften des europäischen Einigungswerks auf neue Mitgliedstaaten auszudehnen. Die Erweiterung der Europäischen Union muß daher zum Ziel haben, die stabilisierende Wirkung der Ausweitung der NATO zu ergänzen. Diese Stabilität sollte die schrittweise Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik fördern, die im Sinne des Artikels J7 des Vertrags von Amsterdam zu einer gemeinsamen Verteidigung führen könnte.
Die erweiterte Union wird in zunehmendem Maße eine gemeinsame Grenze mit Rußland, der Ukraine, Belarus und der Republik Moldau haben. Außerdem erhält sie einen Zugang zum Schwarzen Meer, was zu engeren Kontakten mit den Ländern des Kaukasus und Zentralasiens führen wird. Die russische Enklave von Kaliningrad wird vom Gebiet der Union umschlossen werden, und mehrere Hunderttausend ethnische Russen, vor allem in Estland und Lettland, werden Bürger der Union. Es ist wichtig, daß die erweiterte Union ihre Beziehungen zu Rußland, der Ukraine und den anderen NUS auf der Basis der Partnerschafts- und Kooperationsabkommen festigt. Zu den neuen Nachbarn der Union gehören auch die Balkan-Staaten. Mehr Stabilität in dieser Region durch eine verstärkte Zusammenarbeit wird daher für die Union ein wichtiges Ziel sein.
Die Union muß ihre Politik zur Unterstützung der Demokratie, der Reformen und des Übergangs zur Marktwirtschaft fortsetzen und verstärken, die langfristig die Gewähr für Sicherheit und Stabilität bieten. Es ist mit einer Intensivierung der Handelsströme, einer Zunahme der Energie- und Rohstoffimporte aus der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten, einer Expansion der Verkehrsnetze und einer verstärkten Zusammenarbeit im Bereich des Umweltschutzes zu rechnen. Diese Entwicklungen könnten im übrigen eine Anpassung des Inhalts und eine geographische Ausdehnung der Gemeinschaftsprogramme wie Tacis zur Folge haben, um den neuen geopolitischen Konfigurationen Rechnung zu tragen.
Die Intensivierung der Beziehungen zwischen der Union und ihren Partnern im Mittelmeerraum muß weiter aktiv betrieben werden. Es wird immer deutlicher, daß der stabilen Entwicklung der südlichen Anrainerstaaten des Mittelmeers große Bedeutung zukommt. Alle Möglichkeiten, die der Prozeß von Barcelona bietet, müssen voll ausgeschöpft werden. Die Union muß ferner als einer der wichtigsten Friedensmittler im Nahen Osten ihre Präsenz in der Region verstärken. Die Erweiterung sollte somit eine Intensivierung der Wirtschafts- und Handelsbeziehungen zwischen der Europäischen Union und ihren südlichen Nachbarn auf der Grundlage der Wahrnehmung der beiderseitigen Interessen zur Folge haben.
Der dritte Hauptbereich der außenpolitischen Aktion der Union ist die Entwicklungskooperation. Die Entwicklungshilfe der Union und ihre weltweiten Bemühungen um die Bekämpfung der Armut und der Ungleichheit sind in engem Zusammenhang mit dem Streben nach Frieden und Stabilität, der Notwendigkeit einer besseren Bewältigung von globalen Risiken und Interdependenz sowie der Förderung einer nachhaltigen Entwicklung zu sehen. Im Rahmen der neuen Partnerschaft, die zwischen der Europäischen Union und den Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP-Staaten) mit unterschiedlichen politischen und wirtschaftlichen Gegebenheiten entstehen muß, wird die Frage der Integration der Entwicklungskooperation in den Haushaltsplan der Gemeinschaft zu prüfen sein.
Die Union sollte auch ihre Beziehungen zu den Vereinigten Staaten auf der Grundlage der im Dezember 1995 in Madrid vereinbarten Neuen Transatlantischen Agenda intensivieren. Asien und Lateinamerika gehören ebenfalls zu den Weltregionen, denen besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden sollte.
2. Ein starkes und kohärentes Europa
Die erweiterte Union wird fruchtbarere, aber zwangsläufig auch komplexere Beziehungen zur übrigen Welt unterhalten. Europa muß schon heute daran arbeiten, seine Fähigkeit zur politischen Beschlußfassung zu verstärken und die Kohärenz seiner Maßnahmen zu gewährleisten, wenn es seine Effizienz und Präsenz verstärken, sich auf die Erfüllung seiner neuen, größeren Aufgaben vorbereiten und die ihm zukommende Rolle in der Welt übernehmen will.
Die europäische Union als Akteur auf der Weltbühne
Die Union hat größtes Interesse daran, politische Verantwortung in angemessenem Verhältnis zu ihrem wirtschaftlichen Engagement zu übernehmen. Wegen der Interdependenz der modernen Volkswirtschaften und der zunehmenden Bedeutung überstaatlicher Faktoren darf sich eine aktive und effiziente Außenpolitik nicht auf die traditionellen Bereiche der auswärtigen Beziehungen beschränken. Dies gilt insbesondere für die Europäische Union, deren wirtschaftliche Dimension auch weiterhin im Vordergrund stehen wird. Die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik kann nur dann schärfere Konturen gewinnen, wenn die Mitgliedstaaten in den Arbeitsmethoden wie in der Sache dazu bereit sind, schrittweise ein integriertes Konzept für die Außenbeziehungen zu entwickeln.
Dieses integrierte Konzept wird die Möglichkeit geben, zur Durchsetzung gemeinsamer politischer Entscheidungen das gesamte Instrumentarium der GASP, der Handels- und Entwicklungspolitik sowie anderer Gemeinschaftspolitiken, aber auch die operative Kapazität der Westeuropäischen Union für die in den Vertrag aufgenommenen neuen Aufgaben zum Einsatz zu bringen. Allerdings wird es notwendig sein, die bisher nicht genügend gewährleistete Komplementarität der Aktionen der Union und der nationalen Maßnahmen der Mitgliedstaaten zu verbessern.
Die Bestimmungen des neuen Vertrags über die Konzeption und die Durchführung der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik werden es ermöglichen, die Kohärenz und die Kontinuität der Aktion im Außenbereich insgesamt zu verbessern. Zu diesem Zweck müssen der Rat und die Kommission eng zusammenarbeiten. Natürlich müssen öfter Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden, wenn die Union zu raschen und konkreten Aktionen fähig sein soll.
Die Europäische Union muß schrittweise die Fähigkeit erlangen, außenpolitische Entscheidungen zu treffen, die mit dem Einsatz militärischer Mittel verbunden sind. Dies ist eine wesentliche Komponente für die Glaubwürdigkeit der außenpolitischen Aktion der Union. Daher muß die operative Kapazität der WEU verstärkt werden, um für die im Vertrag von Amsterdam vorgesehenen neuen Aufgaben sowie die Perspektive einer stärkeren Integration der WEU in die Entwicklungen der Europäischen Union gerüstet zu sein.
Erhaltung der Handelsmacht der Union
Das internationale Umfeld darf nicht als Bedrohung für die Union verstanden werden, sondern ist als positive Herausforderung und Entwicklungsfaktor zu sehen. Als größte Handelsmacht der Welt hat die Union ein besonderes Interesse daran, die neuen Strukturen der Welthandelsorganisation (WTO) zu konsolidieren und eine weitere Liberalisierung des internationalen Handels über das bereits geplante Maß hinaus zu fördern. Die Alternative zu einem multilateralen Konzept wäre voraussichtlich die Gefahr weniger vorteilhafter Marktzugangs- und Wettbewerbsbedingungen. Wesentlich ist ferner, daß der Abbau der Handelshemmnisse Hand in Hand geht mit der Erarbeitung wettbewerbspolitischer Grundsätze im Rahmen der WTO.
Um den neuen Formen des Welthandels Rechnung zu tragen, müssen die neuen Möglichkeiten des Artikels 113 in der durch den Vertrag von Amsterdam geänderten Fassung für die Führung der internationalen Handelsverhandlungen im Bereich des Dienstleistungsverkehrs und des geistigen Eigentums genutzt werden. Die erweiterte Union kann auf diese Weise in internationalen Organisationen wie der WTO oder der OCDE entschiedener und kohärenter auftreten.
Gewährleistung der Komplementarität der internen und externen Politiken
Durch die bevorstehenden Einführung des Euro wird Europa eine zentrale Rolle im Wirtschafts- und Währungsbereich erhalten. In den kommenden achtzehn Monaten müssen daher die Beziehungen zu den internationalen Finanzinstitutionen und die Modalitäten der Vertretung der Union im Außenverhältnis für diesen Bereich geklärt werden.
Das externe Potential des Binnenmarkts sollte besser erschlossen werden. Nicht nur die Stärke des Binnenmarktes, sondern auch die hier gewonnenen Erfahrungen können dazu genutzt werden, die Interessen und die Präsenz der Union international zu verstärken, zum Beispiel auf dem Gebiet der Luftfahrt und der Satellitentechnik. Ein weiteres Beispiel ist ein festeres Auftreten Europas bei der Festlegung internationaler Normen; Möglichkeiten bieten sich aber auch in vielen anderen Bereichen, unter anderem bei den Finanzdienstleistungen, in Fragen des geistigen Eigentums und in der Wettbewerbspolitik.
Es wird verstärkt dafür zu sorgen sein, daß die Kohärenz und die Komplementarität der internen und der externen Dimension der Politik der Union gewährleistet werden. Die Energiepolitik ist ein gutes Beispiel für ein derartiges konsolidiertes Vorgehen; die erfolgreiche Marktintegration wird eine entscheidende Grundlage für die Diversifizierung und die Flexibilität der Energieversorgung sowie die Stärkung der Konkurrenzfähigkeit der europäischen Unternehmen in diesem Bereich bilden. Eine sorgfältige Koordinierung der Außenwirtschaftspolitik im Energiesektor wird gleichfalls dazu beitragen, die Versorgungssicherheit zu erhöhen und internationale Umweltziele zu erreichen. Ganz allgemein müssen auch andere interne Politikbereiche, zum Beispiel die Forschungspolitik, besser in den außenpolitischen Rahmen integriert werden, um die internationalen Interessen der Union wahren zu können.
Die grenzübergreifenden Herausforderungen
Die Globalisierung, die für die Union mannigfaltige Vorteile gebracht hat, ist jedoch weltweit auch mit wirtschaftlichen und politischen Risiken verbunden wie demographischen Ungleichgewichten, Versagen der politischen Führung und Schädigung der Umwelt. Diesen Risiken und Problemen muß die Union mit ihren internationalen Partnern in multilateralen Gremien entschlossen begegnen.
Infolge der zunehmenden weltweiten Bedrohung der Umwelt, zum Beispiel durch die globalen Klimaveränderungen, stehen schon heute Umweltbelange weit oben auf der Tagesordnung internationaler Treffen. Die Europäische Union hat bei verschiedenen Gelegenheiten ihre Führungsrolle auf diesem Gebiet bestätigt und gezeigt, daß sie in der Lage ist, in internationalen Verhandlungen zwischen widerstreitenden Interessen zu vermitteln.
Auch die Ausdehnung des Drogenhandels und des organisierten Verbrechens macht eine kohärente und konzertierte Aktion auf internationaler Ebene erforderlich. Diese Aktion muß in enger Zusammenarbeit mit den wichtigsten Partnern der Union und mit den am stärksten betroffenen Ländern entwickelt werden, wobei das Schwergewicht auf multilaterale Präventivmaßnahmen sowie auf die Beseitigung der wirtschaftlichen und sozialen Ursachen dieser Gesellschaftsphänomene gelegt werden sollte.
Verbesserung der Sichtbarkeit der europäischen Hilfe und Anpassung der Modalitäten der außenpolitischen Aktion
Die Außenpolitik der Gemeinschaft muß an Sichtbarkeit gewinnen. Die Europäische Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten finanzieren die Hälfte der internationalen Entwicklungshilfe, insbesondere im Rahmen der durch das Abkommen von Lomé begründeten Partnerschaft. Sie zeichnen auch verantwortlich für weit mehr als die Hälfte der weltweit geleisteten Entwicklungshilfe. Ferner bringen sie ein Drittel der gesamten Hilfe für den Mittleren Osten, die Hälfte der Hilfe für die palästinensischen Gebiete, nahezu 60 % der internationalen Hilfe für Rußland und die Nachfolgestaaten der UdSSR sowie 40 % der Wiederaufbauhilfe für Bosnien-Herzegowina auf. Diese häufig nicht bekannten Zahlen unterstreichen, daß die Union weltweit der bedeutendste Geber ist. Diese Spitzenposition dürfte sich durch die Erweiterung noch weiter festigen.
Die europäische Präsenz muß besser erläutert und valorisiert werden, um den Handlungsspielraum der gemeinsamen Außenpolitik zu vergrößern.
Eine Verbesserung der Beschlußfassungsverfahren und der Fähigkeit zu rascheren Interventionen ist ausschlaggebend, um den auswärtigen Hilfeprogrammen der Union eine stärkere Wirkung zu verleihen.
Die Effizienz des Gemeinschaftsinstrumentariums im außenpolitischen Bereich wird derzeit durch komplexe und zeitraubende interne Verfahren eingeschränkt. Es müssen Überlegungen angestellt werden, wie diese Zwänge vermieden werden können, wenn eine rasche Aktion der Union erforderlich ist. Außerdem ist zu vermeiden, daß der Einsatz der Finanzmittel durch eine allzu starke Streuung auf zahlreiche Aktionen mit geringer Inzidenz seiner Wirkung beraubt wird.
Notwendig ist ferner eine engere Koordinierung der Gemeinschaftsprogramme mit den nationalen Aktionen der Mitgliedstaaten.
Bei den finanziellen Interventionen der Union im Außenbereich muß im Interesse einer ausgewogeneneren Lastenteilung auf die Synergie der Gemeinschaftsinstrumente und der Instrumentarien anderer Institutionen wie der EBWE oder dem IWF geachtet werden.
In Anbetracht der Aussichten für das Wirtschaftswachstum müßte es möglich sein, den gegenwärtigen Anteil am Bruttoinlandsprodukt zur Gewährleistung einer starken Präsenz Europas in der Welt beizubehalten.
V. Eine effiziente Kommission im Dienste der Europäer
Kraft ihres Initiativrechts wird die Kommission weiterhin dynamische Antriebskraft bleiben und den Anstoß zu Neuerungen geben, insbesondere auch in den durch den Vertrag von Amsterdam eröffneten neuen Tätigkeitsbereichen. Gleichwohl werden Legislativvorschläge sehr viel seltener sein als in der Vergangenheit. Das Schwergewicht wird stattdessen auf der Implementierung und Durchsetzung der geltenden Rechtsvorschriften liegen. Die stärkere Dezentralisierung wird eine verstärkte Überwachung erforderlich machen. Ganz allgemein wird der Kommission eine größere Rolle bei der Förderung der Zusammenarbeit und der Entwicklung von Partnerschaftsmaßnahmen und Netzwerken sowie bei der Koordinierung zukommen. Die Verwaltung der Integration auf hohem Niveau wird eine grundlegende Neubewertung der Durchführungs- und Verwaltungsfunktionen der Kommission und einen Wandel ihrer Verwaltungskultur erforderlich machen.
Haushaltszwänge werden auch weiterhin bestehen bleiben, was sich zwangsläufig auf die Ausgabenpolitik und das Management der Humanressourcen und Finanzmittel auswirken wird. Bei einem verstärkten Wettbewerb um knappe Mittel müssen die prioritären Funktionen, auf die sich die Kommission konzentrieren sollte, klarer identifiziert werden. Vor jeder Entscheidung über die Finanzausstattung der Programme und die Ressourcenallokation sollte die Relevanz von Politiken, Strukturen und Verfahren in einer umfassenden Analyse kritisch geprüft werden. Außerdem müssen die verfügbaren Ressourcen effizienter eingesetzt werden.
In diesem Zusammenhang ist die Qualität der zur Verfügung stehenden Humanressourcen, aber auch deren Valorisierung von grundlegender Bedeutung. Daher ist es eminent wichtig, daß der europäische öffentliche Dienst mit seiner auf Kompetenz, Unabhängigkeit und Kontinuität basierenden Funktionsweise erhalten bleibt. Allerdings muß er fähig sein, sich anzupassen und zu modernisieren, um den immer wieder neuen Herausforderungen des europäischen Einigungswerks und einem sich ständig wandelden Umfeld gewachsen zu sein.
Die Kommission hat daher mit den Initiativen SEM 2000 (Sachgemäßes und effizientes Management) und MAP 2000 (Modernisierung der Verwaltung und der Personalpolitik) bereits ein umfassendes Verwaltungsreformprogramm eingeleitet. Es geht um eine Überprüfung der Strukturen, die Modernisierung der Verwaltung und die Vereinfachung der Verfahren. Dezentralisierung, Rationalisierung und Vereinfachung sind die Schlüsselbegriffe dieser Aktion. Für jeden Politikbereich wird ein angemessenes Gleichgewicht gefunden werden müssen zwischen den politischen Kernbereichen und Kontrollfunktionen, die Aufgaben der Kommission bleiben müssen, und den Exekutivfunktionen, die auf einer den Endverbrauchern näher liegenden Stufe wirkungsvoller verwaltet werden können.
Es sollte für eine angemessene Dimensionierung der mit finanzieller Unterstützung der Gemeinschaft durchgeführten Programme und Projekte gesorgt werden, damit diese einen eindeutigen Mehrwert auf europäischer Ebene erbringen und die eingesetzten Verwaltungsressourcen in angemessenem Verhältnis zu ihrem Umfang stehen. Verwaltungsfunktionen können manchmal von Exekutivagenturen, die der Kommission verantwortlich sind, von den Behörden der Mitgliedstaaten in Partnerschaft mit der Kommission oder sogar von NRO oder privatwirtschaftlichen Einrichtungen auf Vertragsbasis übernommen werden. In einigen Bereichen können neue Strukturen für die Verwaltung von Netzwerken unter Beteiligung der Kommission und nationaler Stellen geeignet sein. In allen Fällen muß jedoch ein klarer politischer Ordnungsrahmen festgelegt werden.
Letzten Endes hängt die Fähigkeit der Kommission, den Anforderungen des Integrationsprozesses effektiv gerecht zu werden, von der Kompetenz und der Motivation ihres Personals ab. Daher sollte der beruflichen Förderung und Weiterbildung erhöhte Aufmerksamkeit geschenkt werden, damit die durch die Reformen geschaffenen Synergien voll genutzt werden können und die Flexibilität angesichts der auf die Kommission zukommenden neuen Herausforderungen erhöht wird.
Im Laufe der letzten Jahre hat die Kommission immer zahlreichere neue Aufgaben übernehmen müssen, was wiederholte Umstrukturierungen, häufig unter Zeitdruck und ohne angemessene Vorbereitung, erforderlich machte. Wir stehen jetzt vor einer neuen Etappe der europäischen Einigung, und die Konturen des Europas des 21. Jahrhunderts zeichnen sich deutlicher ab; daher ist es an der Zeit, grundsätzliche Überlegungen über die Organisation und das Funktionieren der Kommission nach dem Jahr 2000 anzustellen. In diesem Sinne hat die Kommission in ihrem jüngsten Beitrag zur Regierungskonferenz Stellung genommen, indem sie eine Zusammenfassung und Neudefinition der Aufgaben einschließlich der Funktion der Vizepräsidenten vorgeschlagen hat. Sie hat ferner eine entsprechende Umstrukturierung der Dienststellen angekündigt. Der Vertrag von Amsterdam hat eine von der Kommission gewünschte Reform vorgenommen, indem er die Stellung und die Befugnisse des Präsidenten der Kommission verstärkt hat, was die Effizienz und die Sichtbarkeit des Kollegiums verbessern wird. In einer der Schlußakte zum Vertrag von Amsterdam beigefügten Erklärung ist die Absicht der Kommission zur Kenntnis genommen worden, die oben erwähnte Reorganisation rechtzeitig im Hinblick auf den Amtsantritt der neuen Kommission im Jahr 2000 durchzuführen.
Unerläßlich ist allerdings, daß auch der Rat vergleichbare Antrengungen unternimmt, um die Anzahl unterschiedlicher Zusammensetzungen der Ratstagungen zu verringern und dem Rat "Allgemeine Angelegenheiten" seine umfassende Koordinierungsrolle zurückzugeben.
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